内容提要：近年来，我省在政府购买服务的顶层设计和项目试点上做了有益探索，但仍然存在购买主体认识不够、热情不高，承接载体力量不强、性质不清，制度保障界定不明、机制不全等问题。深入推进政府购买服务工作，应以需求为导向，防止购买内容“错位”；以改革为导向，倒逼购买主体“就位”；以诚信为导向，找准承接载体“定位”；以“三公”为导向，杜绝购买程序“缺位”；以结果为导向，确保政府管理“到位”。

推广政府购买服务是新时期转变政府职能、创新社会管理、改进政府提供公共服务方式、建立现代财政制度的根本要求，也是当前全面深化改革的一项重要举措。2013年9月，国务院印发《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号），明确要求“到2020年，在全国基本建立比较完善的政府向社会力量购买服务制度 ”。为此，我省迅速贯彻、积极施为，制定实施方案，有条不紊地推进政府购买服务各项工作。现就有关情况及政策建议报告如下。

一、我省政府购买服务工作开展现状

政府购买服务并非新生事物，在我省的推进历程主要分为自发摸索和试点起步阶段。

（一）自发摸索阶段：单个项目、自行试点

2013年前，我省自发地开展了政府购买服务工作，主要以单个项目为依托、以部门和市县为主导。

省级层面实施了部分项目。省民政厅从2002年开始通过公开招标方式吸引社会组织参与艾滋病防治工作；省司法厅在人民调解、法律援助、社区矫正等领域也有过类似尝试；2009年，省环保厅在国控重点污染源监测领域试水政府购买服务；省住建厅指导部分市州在廉租住房后续管理上采取政府购买服务方式。

市县基层探索了部分项目。麻阳县自2007年起探索推进“以钱养事”改革，将农技培训、种养大户技术指导、集中连片水稻“全托式”服务、柑桔“半托式”服务等农业公益性技术服务项目公开招标；株洲市从2008年开始推进环卫作业市场化改革，将城区环卫一揽子作业通过公开招投标的方式引入专业物业公司和清洁公司，并从2011年开始探索政府购买乡村文化服务和公共交通服务，丰富乡村文化生活、解决乡镇交通问题；望城区自2013年起在垃圾清扫、收集、转运和污水处理上引入社会力量，解决城市的环卫和污水处理问题，并为全区义务教育阶段学生和幼儿提供接送服务，引入安保公司对全区中小学和幼儿园实行全天候安保服务。

（二）试点起步阶段：顶层设计、有序推进

2013年以来，根据国办发（2013）96号文件精神和省委省政府统一部署，以建章立制为先行、以项目试点为抓手，有序推进政府购买服务工作。

顶层设计先行。2014年6月，省政府印发了《关于推进我省政府购买服务工作的实施意见》、《2014—2015年政府购买服务试点方案》，其中明确2014—2015年，重点选择与民生密切相关的保障性住房后续管理、机关后勤服务、养老服务、环境监测、新建公路养护、法律援助、社区矫正7个项目先行试点。建立以常务副省长为总召集人的联系会议制度，负责统筹协调改革的各项工作。明确省财政厅为具体工作的牵头负责部门，并在财政内部分解工作推进任务，形成市县工作信息报送机制。

各级各部门有序推进。一是在承接主体培育上有进展。2014年11月，湖南省民政厅对省级学术性和体育类社会团体开展评估工作，为承接政府转移职能、政府购买服务奠定承接主体基础。二是在行业试点方面有突破。从省级层面来看，2014年11月，省司法厅和财政厅印发了《2014-2015年湖南省政府购买法律援助服务实施方案》，于12月底开始在全省6个地级市，12个县（市区）正式开展为期1年的政府购买法律援助服务试点工作。从市县层面来看，2014年，长沙市政府发布了《政府购买公共服务暂行办法》，在全省14个市州中第一个发布购买清单，列举了公共卫生、公共教育、文化体育、社会福利等12个领域40项具体服务项目；株洲建立了芦淞区庆云街道社区综合服务中心等组织，开始了政府购买社工服务等工作；益阳市在《试点方案》范围内，新增了公益电影、环卫市场化保洁、财政投资评审和人民调解等作为政府购买服务内容，实施“7+4”项政府购买服务试点；等等。

二、我省政府购买服务存在的问题

虽然我省在政府购买服务工作上做出了有益尝试，积累了一定经验，但总体上仍处于探索实践阶段，有许多问题亟待加以解决。

（一）从购买主体来看，认识不够、热情不高

一是从观念角度看，当前部分政府部门对政府购买服务意识相对薄弱，觉得政府购买服务“很遥远”、“很抽象”，不知道如何着手，还有的政府部门把政府购买服务当成向财政部门争资立项的机会，对政府购买服务的认识有失偏颇。二是从转变职能看，政府购买服务目标是简政放权，涉及利益格局的调整，理所当然地会在一定程度上削弱政府部门的权力，各部门参与的热情不高。三是从资金安排看，由于政府购买服务并非新增一项财政资金，而是原则上从原有预算中调剂安排，削减了部门参与的积极性。

（二）从承接载体来看，力量不强、性质不清

一是一定程度上“无人接”。从当前我省社会组织发展来看，整体概况上，数量偏少、规模偏小；功能构成上，公益服务类匮乏、学术研究型较多；内部管理上，松散管理型较多，规范化管理较少；承载能力上，人才资金场地等制约因素较多，承接购买服务能力较低。二是一定程度上“近亲接”。由于事业单位改革还不到位，政事不分的情况还在一定程度存在，政企领导与社会组织有着千丝万缕的关系。且在政府购买服务竞标中，纯粹的社会组织很难竞争过有政府背景的社会组织，大部分公共服务目前仍然只能交给有政府背景的社会组织来承担。

（三）从制度保障来看，界定不明、机制不全

一是购买范围不够清晰。在《试点方案》中，虽然明确了2014—2015政府购买服务先行试点的七个项目，但仅为指导性项目，并没有明确“凡在目录内则必须购买”、“凡不在目录内则一律不准购买”，显然约束性不强，对“买什么”实际上仍没有明确的界定。因此，一方面有些地方、部门存在为支持社会组织发展而“卸包袱”，另一方面又存在超前追求社会服务全面而“大包大揽”。二是购买机制不够健全。目前，我省陆续出台了7个试点项目的实施方案，但由于在采购方式、合同规范、质量控制、成本核算、绩效目标等环节，缺乏科学合理、协调配套的购买服务标准体系，购买机制仍不健全，可操作性有待进一步加强。三是监督评估不够全面。从购买主体自我评估角度看，目前政府在购买服务时，只能简单地以指标定服务、以数据定效益，难以全面评估政府购买服务的效益；从标准性评估角度看，社会服务行业常规的监管体系仍未建立，社会服务质量的评估机制不健全。

三、深入推进我省政府购买服务的政策建议

深入推进政府购买服务，要进一步处理好政府与市场的关系，将转变政府职能与搞活市场有机结合，把握好“放”与“管”的度，不断完善体制机制，以治理能力现代化的要求推进政府购买服务，努力实现政府、社会与群众三赢的目标。

（一）以需求为导向，防止购买内容“错位”

在购买内容上，不仅要考虑政府可以提供哪些服务，更重要的是要看群众需要哪些服务，变“政府配餐”向“群众点菜”转变，从群众最迫切的需求开始，然后逐步扩围。使政府部门不是以自己的利益为出发点，而是让政府围着群众需求的指挥棒转。因此政府部门在确定购买目录时，需充分调研群众的需求，确保购买内容不走偏。在购买范围上，要逐步拓围扩面，从目前的保障性住房后续管理、机关后勤服务、养老服务、环境监测、新建公路养护、法律援助、社区矫正等七项逐步向医疗卫生、教育就业、公共文化、住房保障、三农事项等领域拓展，把政府购买服务搞活。在区域选择上，要坚持城乡统筹，促进基本公共服务均等化。

（二）以改革为导向，倒逼购买主体“就位”

要动真格、放真权，解决政府购买服务的“最后一公里”问题。一是自上而下推动。当前，有些职能部门推进政府购买服务的热情不高，动力不足，只愿将公共服务体系的末端职能交给社会，不利于政府购买服务的发展。要从改革的高度，根据现实的需求和政府职能转变的要求，制定政府购买服务目录，凡属目录确定的事务性管理服务，原则上都要向社会购买，自上而下推动。同时，为了防止政府“卸包袱”，要明确规定“哪些不能买”。二是加快事业单位改革。同时，当前事业单位仍是政府购买服务的主要承接载体，应加快事业单位改革，破除政府与事业单位的利益关系，避免寻租，杜绝购买行为内部化。引入多元化供给主体，形成“鲶鱼效应”。三是加强宣传引导。从内、外部两方面营造改革的环境。对内促进政府部门转变观念，变“要我买”为“我要买”；对外要营造“政府购买服务是大势所趋”的舆论氛围，倒逼政府部门把该放的权力放出去。四是强化组织保障。政府购买服务涉及利益多、部门广，应由政府部门统筹，加强统筹协调，冲破利益籓篱阻碍。

（三）以诚信为导向，找准承接载体“定位”

一是积极培育社会组织。要对社会组织，尤其是起步阶段的社会组织给予扶持，可以通过盘活或购置闲置的厂房、办公场所等，安排一定的孵化资金，建立社会组织孵化中心，为社会组织免费提供办公场地、办公设备等，降低准入条件，减少审批程序，加强培训等，并从税费上给予扶持。但是要把握好培育的“度”，扶持期不宜过久，应在三年之内，一方面可以避免社会组织形成“等靠要”的思想，从而不利于其自身的成长；另一方面避免增加财政负担，达不到政府购买的效果。二是加快培养专业人才。在综合性大学，尤其是职业院校扩大相关服务业招生规模，增设相关科目，增强师资配置，加大人才对外输送力度。完善专业人才晋级通道，畅通人才向上流动渠道。加强宣传，增强相关人才社会地位，增强对人才的吸引力。三是加强诚信体系建设。建立社会组织信用档案，记录社会组织行为。开展社会组织评估，建立奖惩机制，对信用品级高的社会组织可给予一次性的奖励，鼓励和引导社会组织不断提高服务水平，推动社会组织健康有序发展；对弄虚作假、供给服务质量不合格、公众口碑不好的，加大惩罚力度，对情节严重的，实行黑名单制度。四是建立承接载体库。加强调查、统计与管理，按照分类的总原则，加快建立承接载体库，以备选择。

（四）以“三公”为导向，杜绝购买程序“缺位”

一是加强资金保障。可借鉴国家层面做法，政府购买公共服务时，购买主体只负责监督被购买方提供服务的质量和数量，不直接和财政资金发生联系，财政资金是由财政部门在审核购买合同后直接支付给被购买方手中。此外，在原有预算安排的基础上，可从省级彩票公益金中安排部分资金用于扶持社会组织、购买服务事项以及加强考核评价体系建设。二是规范操作流程。要严格按照选定服务项目—社会公布—资质认定、招标管理—过程管理、监督—绩效考核—结算”等基本操作流程进行。三是创新购买方式。除直接购买外，还可采取凭证制，通过发放“服务券”等形式间接购买服务。可充分借鉴浙江嘉兴建立团购式公共文化服务平台模式，将公共文化服务打包成项目群供大众预约参与，享受团购优惠。四是完善定价机制。实行以事定费，要根据项目特点，建立由职能部门、财政部门和服务对象共同参与决定的项目费用核算机制，并把购买服务的结果评价同价格挂钩。政府部门要建立职业化的专业谈判与评审团队，防止在价格上信息不对称，被社会力量“牵着鼻子走”。五是加强信息平台建设。搭建信息网络平台，动态发布政府购买服务信息、社会组织信息、以及购买服务的项目进展情况等，广泛收集服务对象对服务需求、服务质量、服务改进等方面的意见和建议，并通过信息平台加强宣传，营造良好的舆论氛围。

（五）以结果为导向，确保政府管理“到位”

一是加强“四位一体”监督体系建设。建立内部监督、财政监督、审计监督和社会监督“四位一体”的监督体系。随着政府购买服务规模的扩大，寻租的空间也在上升，腐败的风险也在增大，要增设人员加大购买主体内部监督。为提高财政资金的使用效益，财政部门也要加强对财政资金发放、使用的监管。审计部门要从专业化、动态化的角度加强对承接载体使用的监督。加强信息公开，加大群众、媒体监督力度。二是构建“四位一体”的绩效评价体系。建立由购买主体、财政部门、服务对象以及独立的第三方组成的综合性评审机制。要细化评估标准，将合同履行情况、受益群体满意度、财政资金使用效率、服务目标达成度进行综合评价。要完善专家库建设，实行专家随机选择机制。三是注重结果运用。将政府购买服务纳入预算绩效目标管理范围，根据绩效评价结果，决定是否全额付款；对评价结果较好的，给予一定物资或精神奖励，并在今后的政府购买招标中优先考虑；对评价结果不合格的，采取部分付款、更改承接载体等措施；对评价结果较差的，规定一定年限内不得参与政府购买服务。四是加强制度建设。出台政府购买服务的资金管理、监督评估、绩效评价、信息公开、社会力量承接资质认定等相关领域的法律法规，加强政府购买服务的制度保障。

（课题主持人：石建辉，主要研究人员：祝孟辉、曾伟、李迈群、张向阳、汪曙光、张宪珍、李艳朵、蔡懿）