地方立法权配置调整与改革研究

 作者:省人大法制委课题调研组 时间:2015-07-15 10:05:58 
地方立法权配置调整与改革研究

内容提要:人大及其常委会立法权配置是立法制度的核心问题,科学配置立法权是科学立法的前提和基础。从省级来看,立法权配置权限模糊且限制过多,应对有关法律制度进行重构;从较大市来看,立法权配置认定标准不明确、立法权不完整、存在交叉,可有针对性地予以解决;从民族自治地区来看,立法权配置主体规范不科学、审批制度不合理,应调整立法主体、改革审批制度;从地方政府来看,立法权配置与地方性法规立法权限划分不清、界限模糊,应规范政府规章立法的范围及权限,加强对政府规章的备案审查。
地方立法是相对于中央立法而言。我国地方立法包括省级和较大市权力机关制定地方性法规,与之相对应的政府制定规章,民族自治地方制定自治条例、单行条例,以及经济特区立法和特别行政区立法。经济特区立法是特定历史阶段的产物,其权力来源于全国人大授予而非法定;特别行政区立法根据特别行政区基本法进行,其权力配置属于“一国两制”问题;对于这两种立法权,本文暂不予研究。
立法权配置是立法制度的核心问题。科学配置立法权是科学立法的前提和基础。地方立法权配置更关系中央和地方事权划分,关系地方立法在地方经济、社会发展中如何有效发挥引领和保障作用;在全面深化改革和完善依法治国背景下对该问题的研究,不仅有重要的现实意义,更有深远的历史意义。
一、省级人大及其常委会立法权配置存在的问题及对策
省级人大及其常委会制定地方性法规是地方立法的主体,其立法的作用在于:一是因地制宜,有效解决地方问题;二是及时回应地方立法需求;三是有利于人民群众广泛参与立法。省级人大及其常委会的立法权直接来源于宪法。宪法第一百条规定,省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会,在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下,可以制定地方性法规,报全国人民代表大会常务委员会备案。这一规定本着发挥中央和地方两个积极性的原则,体现了在立法上地方适度分权的要求。这是充分考虑我国地广人多且各地自然条件、社会环境有较大差异的结果,也是充分吸取我国历史上中央与地方关系处理上正反两方面经验的结果。三十多年来,省级人大及其常委会制定地方性法规数千件。至2014年8月止,湖南省人民代表大会及其常务委员会共制定、修改、废止和批准地方性法规569件,现行有效的256件,为完善中国特色社会主义法律体系,促进地方经济社会发展作出了重要贡献。但是,随着依法治国的不断推进,立法发挥越来越重要的作用,省级人大及其常委会立法权配置上存在的问题日益凸显。
一是权限模糊。宪法第一百条规定,省级人大及其常委会制定地方性法规不得与宪法、法律、行政法规相抵触,这是制定地方性法规的重要原则,但法律对“抵触”并无界定。在法律、行政法规不太完善的时候,省级人大及其常委会立法与上位法交叉的机会较少,是否抵触的问题不突出;随着法律、行政法规趋于全覆盖,且规范越来越明确、具体,制定任何一部地方性法规都可能与上位法交叉而且存在某种程度的不一致,那么,什么样的不一致属于“抵触”呢?这一问题目前在省级人大及其常委会每一次的立法活动中几乎都会被提出来,并且争论不休。有关法律应当根据宪法第一百条的规定解决这一问题。但地方组织法第六条、第二十七条和立法法第六十三条第一款基本照抄宪法的规定,并无明确。立法法第六十四条对地方性法规可以规范的事项作了列举,但仍是较模糊的。该条第一款第二项规定的“地方事务”,从实务界到理论界,从全国人大到地方人大,理解都不一致。
二是限制过多。行政处罚法第十一条第二款规定,法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定的,地方性法规设定行政处罚不能增加违法行为和处罚种类,也不能超出处罚幅度。行政许可法、行政强制法分别就行政许可和行政强制的设置作了类似的限制。地方性法规多为行政管理方面的立法,而行政处罚、行政许可、行政强制均属于经常性的行政管理措施,三部法律的限制性规定,使地方性法规可以作为的空间变得很小。
由于上述两方面的问题,省级人大及其常委会行使立法权,一是不够:由于担心越权,多数地方立法权的行使不够充分,一些地方除照抄照搬上位法外,不敢有其他作为。二是不能:由于限制过多,地方性法规在面对地方具体问题时,有时束手无策。三是越权:由于权限不清,一些地方过失越权;由于限制过多,一些地方故意越权。
要解决省级人大及其常委会立法权配置及行使方面的问题,必须对有关法律制度进行重构。
(一)修改立法法,合理划分中央与地方立法权限。一是对于全国人大及其常委会专属立法权的事项,地方无权立法,但可授权省级人大及其常委会制定地方性法规,以满足试验区先行先试法律需要等地方特殊法律需求。二是对于中央和地方共有立法权的事项,一般情况下,由中央先立法,确定立法宗旨、原则,以及需要在全国范围内统一实行的基本制度,再由省级人大或其常委会制定实施性法规,明确具体制度措施,保证法律、行政法规在本行政区域内的实施;中央没有立法的,省级人大或其常委会可先行立法,但法律或者行政法规出台后,地方性法规确定的立法宗旨、原则,以及需要在全国范围内统一实行的基本制度与其不一致的,应当进行修改。三是对于地方事务,中央一般不立法,由省级人大及其常委会制定地方性法规,并对“地方事务”进行适当界定。
(二)修改行政处罚法、行政许可法、行政强制法相关规定。行政处罚、行政许可、行政强制属于具体制度措施,除涉及公民人身自由的外,应当允许省级地方立法根据当地实际情况设定。
(三)明确 “抵触”的含义。相对于宪法而言,地方立法任何的不一致,都构成“抵触”。因为宪法是国家的根本大法,规定的是国家的根本制度,地方立法的内容甚至表述与其不一致,都可能造成严重后果。而相对于法律、行政法规,则要分析是什么样的不一致。如果与法律、行政法规确立的立法宗旨、原则,以及需要在全国范围内统一实行的基本制度不一致,则构成抵触;如果与其确立的具体制度措施不一致,则不构成抵触。
二、较大市人大及其常委会立法权配置的问题及对策
较大市立法有利于提高城市自治能力。城市立法在城市管理上有着更强的针对性,立法重心直接指向城市,直接面向市民生活,直接调整城城市规划、市容环境、城市供热、供水等公共服务。此外,城市立法对于带动区域经济社会发展有重要作用。较大市立法权是1982年修改地方组织法时设置的。30多年来,各较大市根据城市管理和发展的需要,制定了一批有特色的地方性法规,发挥了较好的社会效益。我省只有长沙市有立法权。到今年5月止,长沙市共制定58件地方性法规,现行有效的地方性法规37件,包括《长沙市城市绿化管理条例》、《长沙市轨道交通管理条例》、《长沙市城市中小学校幼儿园规划建设管理条例》等等。应当说,长沙市经济社会发展在全省乃至全国处于较高水平,与本市立法的引领和保障作用是分不开的。
较大市人大及其常委会立法权配置存在的主要问题:一是较大市认定标准不明确,较大市数量偏少,分布不均。二是立法权不完整。根据地方组织法和立法法规定,较大的市的人大及其常委会制定地方性法规,需要报省级人大常委会批准,有人因此认为较大的市实质上只享有“半个立法权”。 三是与省级人大及其常委会立法权存在交叉。
较大市人大及其常委会立法权配置的调整与改革可从以下几个方面进行:
(一)明确较大市的标准,适当增加有立法权的较大市的数量。是否赋予一个城市以立法权,一要考虑其自治需要,二要考虑其自治能力。城市的自治需要可从以下因素进行分析:一是在国家发展战略中的地位,二是城市的经济社会发展水平,三是自然条件和人文特色,四是城市规模。城市的自治能力可从以下因素进行分析:一是城市权力机关组成人员依法履职的能力,二是城市政府依法行政水平,三是城市居民对公共事务的认知和参与度,四是城市自治性行业组织和社会团体的发展状况。较大市的分布目前主要集中在东部和北部,在新批较大市时,应适当向中西部、南部倾斜。我省的株洲、衡阳等城市都已具备前述条件,可批准为较大市,赋予立法权。
(二)取消报批程序,赋予较大市完整立法权。主要理由:一是较大的市立法权的行使逐渐规范化,民主立法、科学立法已成常态,汇聚民智的形式不断创新,立法质量明显提升。二是较大的市立法机构和立法队伍建设已基本上能够满足立法的需要。只要省级人大常委会健全备案审查制度,真正发挥审查作用,而不是只备不查,同样可以达到有效监督的目的。
(三)进一步厘清较大市人大及其常委会的立法权限。城市立法应限定在城市规划、建设、管理等领域。
三、民族自治地方立法权配置的问题及对策
民族自治地方制定自治条例和单行条例是宪法授予的权力。民族自治地方的立法权是自治权的重要体现,也是实现其他自治权的基本保障。
一是主体规范不科学。根据宪法和法律规定,民族自治地方立法的主体包括民族区域自治地方的人民代表大会,不包括人大常委会和同级人民政府等自治机关。这使得其立法效率很低,从法规立项到出台一般需要二至三年时间。同时,法律又授权民族自治地方制定变通和补充规定,授予的主体并不一致。目前,授权民族自治地方制定变通或者补充规定的十三部法律中,对主体有五种不同的规范:自治地方人大,自治地方人大及其常委会,自治机关,省、自治区人大常委会,自治区人大常委会。
二是审批制度不合理。根据宪法和法律规定,自治区的自治条例和单行条例,报全国人大常委会批准后生效;自治州、自治县的自治条例和单行条例,报省级人大常委会批准后生效,并报全国人大常委会和国务院备案。审批制度加强了上级国家机关对民族自治地方的监督,维护了法制统一。但是,如果民族自治地方立法变通法律、行政法规的规定,省级人大常委会从理论上应当没有审批权。
配置民族自治地方立法权既要遵循法制统一原则,也要遵循保障自治机关充分行使自治权的原则。
一是调整立法主体,将单行条例的立法主体扩大到民族自治地方人大常委会;变通规定和补充规定的立法主体仅限于民族自治地方人大及其常委会,政府不能行使。
二是改革审批制度。针对自治法规特殊的“准法律”法律性质和地位,改革当前的审批制度有两种方案。一种方案恢复1954 年宪法第七十条第四款的规定,“自治区、自治州、自治县的自治机关可以依照当地民族的政治、经济和文化的特点,制定自治条例和单行条例,报请全国人民代表大会常务委员会批准。”其中“自治机关”是指民族自治地方的人大及其常委会。另一种方案是将“报批制”改为“备案制”。自治区、自治州、自治县制定的自治条例、单行条例和作出的变通和补充规定报全国人大常委会备案,其中有变通行政法规内容的,应当同时报国务院备案。同时,加强全国人大常委会对自治法规的审查。
四、地方政府立法权配置的问题及对策
地方政府立法包括省级和较大市级人民政府制定规章。地方政府规章对于执行法律、行政法规和本省(较大)市地方性法规,规范行政管理、推进行政服务,有重要作用。
地方政府立法权配置的主要问题是,其与地方性法规立法权限划分不清,界限模糊。立法法第六十四条第一款规定:“地方性法规可以就下列事项作出规定:(一)为执行法律、行政法规的规定,需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项;(二)属于地方性事务需要制定地方性法规的事项。”第七十三条规定:“地方政府规章可以就下列事项作出规定:(一)为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项;(二)属于本行政区域的具体行政管理事项。”可见,地方性法规与政府规章立法的功能主要都是为执行法律、行政法规的规定,立法权限主要都是为执行法律、行政法规规定需要作具体规定的事项;对于二者进行自主性立法的权限划分,看似明白,实际并不清楚。政府规章进行自主性立法的范围是“属于本行政区域的具体行政管理事项”,而属于行政管理的事项是非常宽泛的,“地方性事务”和地方性法规可以先行先试的事项,大多属于行政管理的事项。
由于立法对地方性法规和地方政府规章在立法权限上的划分不明确,实际运行中二者重复、交叉立法的现象较为突出。地方针对某一具体事项的规范在确定是应当制定地方性法规还是制定政府规章时,存在较大的随意性。一是将应由地方性法规立法调整的事项,通过政府规章立法进行规范。与地方性法规立法的程序多、周期长相比较,地方政府规章立法具有简捷、效率的优势。一些地方和部门急于立法时,无论内容如何,会优先选择通过政府规章立法;还一些地方和部门担心要规范的内容在人大难以通过,也会选择通过政府规章立法。因此,政府规章规范了大量应当由地方性法规规范的事项。如劳动就业、社会保障、费用征收等。二是一些地方和部门鉴于地方政府规章的法律效力不如地方性法规高,或者因为政府规章设定行政处罚、行政许可的限制等原因,将应由地方政府规章立法调整的事项,通过地方性法规立法进行规范。
在我国,人大是权力机关,政府是权力机关的执行机关,由人大产生,对其负责,受其监督。这种产生与被产生、决定与执行、监督与被监督的关系,反映在立法权配置上,就是地方人大及其常委会制定的地方性法规应当规范地方重大全局性事项、根本性问题,具有指导性、决策性和创制性的特点;地方政府立法主要是为了保证法律、法规和国家大正方针政策在地方的实施,侧重于行政管理方面的事项,具有从属性、执行性的特点。
(一)规范政府规章立法的范围及权限。强调政府规章立法必须有“根据”。没有“根据”时,只能就行政管理的规范性问题作出规定,如行政裁量权规定、行政事务公开规定等,而不能就公民、法人和其他组织的权利义务进行规定。
政府规章立法事项的范围可明确为:一是法律、法规明确授权地方政府可以制定实施办法或具体规定的事项;二是地方政府为了保证法律、法规在本行政区域内的遵守和执行,需要对有关事项进行具体规定;三是为实施本级人大及其常委会、地方性法规作出的重要决议决定的情况;四是涉及对行政管理的具体程序、方式方法,以及行政机关工作人员的任免、培训、考核和奖惩等事项。
(二)加强对政府规章的备案审查。根据立法法规定,地方政府规章应当报本级人大常委会备案;较大市的政府规章应当同时报省级人大常委会备案。省级和较大市的人大常委会应当加强审查,防止政府规章越权,督促政府切实依法行政。
(课题主持人:吴秋菊,主要研究人员:廖健、戴少一 、张建华、周伟、徐涤宇、肖北庚、欧爱民、肖巧平、王彬辉)

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