协商民主离不开决策层与社会的沟通与对话，而要沟通与对话，必然碰到以下三个棘手的问题：首先，与谁对话？大众、精英、人大代表，制度内、制度外，还是兼而有之，其次，怎样找到对话对象，如何体现代表性，目的为了什么？最后，以哪种形式对话，是个别的还是集体的，如何使对话更加富有成效？而这一切都离不开代表，代表及其理论是现代民主的一块基石。代表是民主的可操作性使然，代表意味着要从多数中产生少数，这既是“多中取少”的概念，同时又有“多中择优”的意思。在浙江温岭民主恳谈的实践中有以下几种代表产生的方法，对基层协商民主代表的产生或有启示。

　　主动邀请、自愿报名、简单抽样与科学抽样主动邀请。即由主办方根据议题确定恳谈协商的对象并发出邀请，被邀请的对象一般都为利益相关者和当地的精英（如党代表、人大代表、政协委员和村干部）。这就产生了非利益相关者的权益如何保护的问题。精英参与的好处是能在政府与社会之间一定程度上起到缓冲的作用；其弊端是“往往形成‘代表专业户’，每次开会都是那几个人参加，真正民意的信息很难得到，”容易被认为是帮政府说话的人。

　　自愿报名。这一方法会带来与会人员的不确定性，来得太少了会面临着开不了会的窘境，来得太多了又要受会议空间“容量”的限制。好处是能增加参与的有效性，因为自愿报名往往与己有关，所以有备而来，同时这也给一些参与热情高的“积极公民”提供了参政议政的机会。

　　简单抽样。简单随机抽样具有统计学意义上的代表性，能最大限度地体现代表的真实性、广泛性与公正性。但这隐含着一个重要的假设前提——每个人的能力是一样的，当某一角色人人都能担当时，它是充分有效的。而实际上人的禀赋是有差异的，有的人既不会“发球”，也不会“接球”，更不会“传球”。与此同时还会产生另一个问题：简单随机抽到的一部分代表可能对议题不感兴趣或了解得不够充分，从而影响了协商的实效性。

　　科学抽样。为了弥补上述简单随机抽样的缺陷，在扩大参与范围的同时兼顾参与的有效性。从2011年开始，在预算民主恳谈中，温岭市尝试科学的抽样方法——先设立参与库和专业库，然后再在“两库”中随机抽选公民代表和专家。2013年，在市、镇（街道）两级重新调整和扩大了预算审查监督参与库和专业库。其中市级参与库共有40159人，主要由全市各级人大代表、所有村（居）民代表、大专以上外来人员等13方面人员组成；专业库共计569人，主要由比较熟悉预算或相关专业知识的人员组成。各镇（街道）也各自建立了“两库”，其中参与库总计38763人、专业库总计2608人。“两库”的建立，为更多的公民参与预算协商和监督提供了有效的渠道。这是一种科学的抽样方法，是对代表产生的创新之举，由于这一创新之举，解决了预算与公共之间对接时，由谁来参与和具有可操作性这两个关键问题。政治上的代表与统计学意义上的代表

　　人大代表经过政治程序而产生，是政治上的代表，公民代表和专家通过随机抽样而产生，是统计学意义上的代表。当民主最初被设计出来时，它被构想为横向的民主，古希腊的民主没有提出高度方面的问题，即纵向结构的问题。而现代民主，却提出了这样的问题。纵向民主是政体的民主，纵向民主使国家机器有效地运转起来。横向民主以协商为主要特征，横向民主对民主大厦起着支撑作用。民主面临着两大历史性课题：其一是权力的来源；其二是权力的行使。纵向民主最重要的特征是选举民主，但是选举只回答了权力的来源问题，并没有解决权力的行使问题。因此，如何在权力行使过程中注入更多平等的因子，建立和重构横向民主，就成了民主改革大潮中一大挑战性任务。

　　温岭的民主恳谈，在政治上的代表之外通过随机抽样产生了统计学意义上的代表，并在这两者之间架起一座桥梁，丰富和发展了横向民主与纵向民主的内涵。同时也提出了一个具有政治意义的重大问题：拥有政治上的代表，政策制定为什么还需要统计学意义上的代表？这是因为政治上的代表只是制度内的精英，由于“在位刚性”的存在，一般群众当不了，而政策制定则需要倾听更广泛群众的意见和诉求。

　　正式代表与非正式代表正式代表是制度内的代表，通过委托代理产生，有着明确的权力授受关系，权力的授受关系产生了政治上的层级性和民主的纵向性。间接性与代表相生相伴，凡是有代表的地方总是具有一定的间接性。正式代表扮演的是一个“专业演员”的角色。而随机抽样产生的代表则是一个非正式代表，因为这次抽到了下次不一定再抽到。非正式代表其实也是一个“缩影”代表，代表社会成员中的一分子。这一代表的产生既尽量做到面面俱到，又具有一定的可操作性。“缩影”代表扮演的是一个“群众演员”的角色，主要是为了造成一种公平、全面的社会公共形象。“被代表者”对代表的代用、目的和行为方式并没有特别的要求或约束力。

　　非正式代表摆在那里，未必真正起作用，也未必周全，因为他们只有表达权而没有表决权。但摆在那里意味着参与范围的扩大，意味着政策制定者与社会大众的联系。同样道理，公众的意见不一定比政府来得更加高明，因为信息的优势毕竟掌握在政府的手中。但听取公众的意见不仅仅只是一种政治姿态，增加透明度与公开化，更在于其背后的逻辑——公民民主权利的行使。因此，其象征意义大于实质意义。

　　代表及其代表的产生回答的是与谁协商的问题，以上各种代表的产生方法各有利弊，在实际操作过程中更多的是综合运用。治理现代化社会，多元主体之间的互动，为协商民主开辟了广阔的空间。在经济社会转型的今天，新的矛盾和冲突不断出现，传统的管治手段正日渐式微。政策的落实不能依靠“强制”，而应该建立在“同意”的基础之上。在基层工作中，有些事情依靠强制的行政命令尽管能做下来，但成本很高、代价太大，甚至会留有“后遗症”。对基层出现的一些棘手的问题，如果不通过协商民主的方法，与老百姓一起商量，不但原有的矛盾难以解决，还会酿发新的矛盾。所以，建立在“同意”基础之上的政策执行会更加顺利，协商民主也就在情理之中。（稿件来源：《学习时报》）