内容提要：当前，应重点针对社区治理和服务创新法规政策不健全、社区治理体制机制不完善、社区运转经费和设施保障不足、社区工作队伍职业化、专业化水平不高以及社区居民自治和社区服务社会化程度不强等问题，进一步完善社区治理和服务创新法规政策，理顺社区治理体制和内部运行机制，以社区党建为引领推进居民自治工作，大力发展具有普惠性和多样性的社区服务，切实强化社区治理和服务创新工作的基础保障。

社区是城乡管理体系最基础的细胞，社区建设是我们党和政府最基础的工作。基础不牢，地动山摇。党中央高度重视社区建设工作。2014年11月3日，习近平总书记在福州市军门社区考察时强调指出，“社区虽小，但连着千家万户，做好社区工作十分重要，社区在全面推进依法治国中具有不可或缺的地位和作用。”社区治理作为社会治理的首要环节和依法治国的重要平台，在全面推进国家治理体系和治理能力现代化、建设社会主义法治国家的伟大实践中具有十分重要的地位和作用。本课题遵循党中央、国务院和省委、省政府关于推进社区治理和服务创新的一系列指示精神，充分借鉴国外社区发展有价值的成功经验，坚持从省情出发，坚持问题导向，坚持务实管用原则，对湖南近年来的社区治理和服务创新工作进行了深入调查和分析，有针对性地提出了一些对策和建议。现将有关研究成果简要报告如下：

一、基本情况

目前，湖南省现有城乡社区9432个，其中城市社区2678个，乡镇社区2272个，农村社区4482个。已有10个县（市、区）被命名为“全国村务公开民主管理示范单位”；1个城市、7个城区、9个街道、53个社区被命名为“全国和谐社区建设示范单位”；4个县（市）被命名为“全国农村社区建设实验全覆盖示范单位”，2个区被确认为“全国社区治理和服务创新实验区”。自中共中央办公厅、国务院办公厅关于转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》（〔2000〕23号）部署全面推进社区建设以来，省委、省政府一直高度重视社区建设工作，尤其是近几年在社区运转保障、服务用房建设等方面更是给予了大力支持，有力地夯实了社区治理和服务创新基础，促进了和谐社区建设。具体表现为“四个不断”：

(一)社区治理队伍不断优化。经过八轮的换届选举，全省社区干部队伍年轻化、知识化和专业化水平大幅提高。目前，全省社区居委会成员2万余名，30岁以下的占16.2%，大专以上文化占39.4%，女性占50.9%，有1278名社区专职工作人员通过了社会工作师或助理社会工作师考试；社区社会组织9055个，社区志愿者80多万人。

(二)社区治理平台不断夯实。全省的社区平台建设自2003年启动至今均取得了长足发展。2003年前，全省社区用房总面积仅5万平方米左右，平均每个社区9.3平方米，近70%的社区居委会居无定所。到2013年底，全省社区用房总面积达到150多万平方米，平均每个社区达到300多平方米，十年翻了30倍！

（三）社区治理保障不断强化。2003年前，全省各级财政对社区运转基本没有投入。2013年，社区运转经费都已纳入年度预算。全省城区社区年均运转经费达到20万元以上，乡镇社区达到6.77万元，较2010年分别增加13.5万元、2.57万元，增幅分别为200%和61%。

（四）社区治理服务不断提升。全省各地大力推进社区服务站建设和公共服务进社区工作，积极开展以社区服务为重点的和谐示范社区创建活动，例如，长沙市探索政府购买社区服务机制、常德市打造“完美社区”、衡阳市雁峰区、岳阳市岳阳楼区开展“家门口服务工程”等等，初步形成了政府公共服务、志愿互助服务和便民利民服务相互衔接的社区服务体系，居民幸福感不断提升，社区认同感、依赖感和归属感不断增强。

二、主要问题

总的来看，近年来我省的社区治理和服务创新工作取得了一定成效，但离形势发展和群众期盼，还存在许多困难和问题。主要表现在以下几个方面：

（一）社区建设法规政策不配套，工作机制不完善，公共资源难整合。目前，在我国规范社区建设工作的专门法律文件只有1989年颁布的《中华人民共和国居民委员会组织法》，至今已有25年，许多法律规定与现实情况脱节，一些新的情况缺乏法律规范，特别是社区这一概念没有在法律条文中得到充分体现；另外，涉及社区建设的一些总体性规划和指导性意见也比较零散，没有上升到法律法规层面，对各级政府和社会成员的普遍约束力不强。同时，各部门在推进社区发展时没有形成一个有效的协调配合机制，政策创制、资金投入和项目安排缺乏统筹谋划，存在部门之间“各自为政”的现象。

（二）社区治理体制不健全，各种组织之间关系不顺畅，没有形成相互衔接、良性互动的多元主体共治格局。尽管《居组法》和一系列文件规定了政府职能部门、乡镇（街道）与社区的关系是指导与被指导的关系，但在许多地方仍然习惯于把社区当作政府的“一条腿”，许多部门把职责范围内的行政事务都转移给社区，向社区要台帐、搞考核，使得社区行政负担过重，行政化倾向突出，严重影响和削弱了社区居民自治。例如，我们在长沙市雨花区专题调查，发现该区范围内的社区平均承担各项事务245项、涉及到54个区直部门、50块挂牌、38个操作系统、22个证明性盖章，以及62项对社区的考核。同时，在社区内部，少数社区党组织与社区居委会之间、社区居委会与业主委员会之间、社区居委会与物业服务企业之间，职责不清，关系不顺，有的还闹矛盾、不团结，难以形成推进社区治理和服务创新的整体合力。

（三）社区运转经费保障不够，服务设施供给不足，社区治理和服务创新缺乏必要的资源支撑。从全省来看，社区发展不平衡，市（州）之间，市（州）城区和县（市）城区之间，城市社区和乡镇社区之间、城市中心社区和城乡结合部的社区之间，在运转经费和服务设施保障等方面还存在较大的差距。特别是经济欠发达、仅有“吃饭财政”的县（市）社区建设财政投入明显不足，服务场地狭小、服务功能单一，难以满足社区治理和服务创新的需要。目前，我省各级财政给予市（州）中心城区社区、县（市）城区社区和乡（镇）社区的年均运转经费补助分别为28.93万元、10.35万元和7.57万元，据调查测算：市（州）中心城区社区、县（市）城区社区和乡（镇）社区实际保运转所需资金已达到60万元、40万元和20万元左右，由于社区自身无固定收入来源，资金保障还有很大缺口。同时，全省现有2306个社区没有建立便民服务站，占全省社区总数的46.6%，其中乡镇社区有1719个没有社区便民服务站，占乡（镇）社区总数的75.7%，社区缺乏集中服务平台，已经严重影响政府公共服务的效率和其它社区服务的有效开展。

（四）社区工作队伍职业化、专业化水平不高，整体结构有待优化。社区工作人员基本报酬标准相对较低，年人均报酬仅为1.54万元，未达到全省城镇居民人均收入水平；有2724个社区没有为工作人员购买“五险”，占全省社区总数的55%。考录公务员或者选拔担任乡镇（街道）机关、事业单位领导干部指标较少，社区工作岗位对社会优秀人才吸引力不够。在社区工作人员队伍中，专业社会工作者以及管理人员严重缺乏，大多数没有经过比较系统和专业的培训，不能很好地根据新形势开展社区治理和服务创新工作。目前，我省社区居委会成员年龄普遍较大，30岁及以下所占比率还不到20%；社区“两委”成员与业主委员会交叉任职率为4.4%；大专以上学历约占39.4%，取得助理社区工作师以上资格的仅占3%，远远低于江苏、上海等发达地区平均水平。

（五）社区治理和服务创新社会化的广度和深度不够，驻区单位、社会组织、居民群众参与程度有待提高。驻区单位与社区共驻共建、共管共享机制还没有完全建立，驻区单位服务设施向社区居民开放不够，干部职工参与社区服务不多。社会组织数量偏少，规模不大，在社区服务中缺乏影响力和带动力。居民参与志愿服务的积极性不高，志愿者数量少，志愿服务的行政推动色彩浓厚，志愿服务没有常态化开展。社会爱心企业和人士对社区服务缺乏热情，投入少，参与少。例如，我国每万人拥有的社会组织仅为美国的十八分之一，我省现有志愿者人数为80万左右，还不到城市总人口的3％。既离“十二五规划”10%的志愿者注册比例有较大差距，又远远低于西方发达国家30%的平均水平，离美国60%的志愿者比例差距更大。

三、对策建议

我们认为，要进一步推进社区治理，增强社区自治和服务功能，应着力抓好以下几项工作：

（一）积极完善社区建设工作法规政策。既积极推动修订《居组法》，又进一步完善地方政策创制。一是对社区居委会任期进行修改。目前居委会三年一换届过于频繁，既增加了行政成本，又不利于城市基层社会稳定，建议将居委会任期由三年改为五年，与乡镇（街道）党委、政府每届任期保持一致，与村委会换届同步。二是对社区居委会换届选举贿选行为进行具体界定。由于现行政策只提出贿选概念，没有对贿选行为作出具体界定，群众对此反映多、争议大，基层也不好把握和处理，建议国家从顶层设计上作出具体规定。三是对社区居委会非党干部加强管理。目前乡镇（街道）普遍反映，对社区党组织成员有各种党纪党规进行明文规定，便于监督和管理；但是，对社区居委会非党干部的管理在法规制度上还不太健全，手段相对欠缺。四是对社区不称职干部的罢免机制予以健全。建立健全配套制度和保障措施，确保居民能有效行使对社区干部的监督权利。五是对社区居委会干部候选人条件中计划生育的政策条款进行完善。目前，我省对1990年以来违法计划生育政策的居民作为社区居委会干部候选人有限制性规定，居民群众普遍反映违法追溯时间太长，建议进行适当修改。六是对社区发展的党政部门协调配合机制仍有待健全。要尽快成立湖南省社区发展协调工作委员会或湖南省社区建设厅际联席会议，在涉及社区建设发展的政策创制、资金投入、项目安排等方面，充分发挥民政部门的牵头协调职责，强化部门衔接和互动，坚决杜绝各自为政、“星星点点”的现象。

（二）全面理顺社区治理体制和服务创新的运行机制。中央或省级应出台专门文件，合理划分“政务”和“居务”的责任范围和权利边界，制定基层人民政府及其派出机构指导社区工作规则，推行社区公共事务准入制度，进一步理顺政府部门、乡镇（街道）与社区之间的关系，切实减轻社区负担，使社区居委会真正回归自治本位。同时，理顺社区居委会与业主委员会、物业服务企业之间的关系。按照《居组法》、《物权法》等相关法律规定，依法、及时成立社区居委会和业主委员会，引进物业服务企业，实现社区组织全覆盖。完善协调机制，建立健全社区党组织、社区居民委员会、业主委员会和物业服务企业协调机制，社区居民委员会要积极支持物业服务企业开展多种形式的社区服务，及时协调解决物业服务纠纷，维护各方合法权益。业主大会、业主委员会召开会议，应当告知所在社区居民委员会，并听取意见。

（三）以社区党建为引领推进居民自治和服务创新工作。以社区党建引领社区发展，通过党内民主推动居民自治。一是社区党建要全覆盖。分别采取独建、联建、挂靠建等多种方式，按小区楼栋、分行业领域，不断健全和优化社区党组织设置，实现社区党组织设置全覆盖。进一步落实在职党员到社区报到制度，组织在职党员在居住地开展认领岗位、志愿服务、结对帮扶等活动，实现在职党员进社区全覆盖。不断完善社区与驻区单位共驻共建机制，社区内规模较大的机关、企事业单位党员负责人或代表到社区党组织中担任兼职委员，实现党内“兼职委员制”全覆盖。从基础设施建设、党员教育管理、活动载体创新等方面入手，组织和发动群众积极参与社区建设，实现社区党的工作全覆盖。二是居民自治的主体要多元。通过政府购买服务、设立项目资金、补贴活动经费等途径，大力培育和引进公益性、互助性的社区社会组织和专业服务机构，充分发挥社会组织在社区建设中的协同作用。建立健全社区与驻区单位共驻共建机制和参与社区建设评价机制，强化驻区单位责任，推动驻区单位自觉主动地为社区服务提供人才、财力和物力支持。大力培育志愿者队伍，推行社区志愿者注册登记制度，尊重和保护志愿者权益，探索建立志愿服务补偿机制，引导志愿者积极参与社区服务。二是居民自治的形式要丰富。进一步发展院落（楼宇、门栋）自治、业主自治、社会组织自治等民主形式，创造农村进城务工人员融入社区、参与社区管理的条件，主动适应城镇化建设的需要。加强议事协商，进一步完善社区居民会议和居民议事协商会议制度，积极发展社区内重大服务事项和重大建设项目决策听证、民主恳谈、一事一议、社会公示等民主形式，让居民积极参与社区事务和公益事业。完善社区监督制度，进一步完善社区信息公开和居民评议制度，主动接受群众监督。三是居民自治的监督要常态化。建立纵向监督机制，全面落实地方政府尤其是乡镇（街道）对社区财务的监督责任，既要管好开支，也要把好和规范源头，杜绝社区违法违纪行为发生。建立横向监督机制，加强社区居务监督委员会建设，建立健全居务公开机制，切实加强对社区治理和服务创新的监督和管理。

（四）大力发展具有普惠性和多样性的社区服务。一是服务对象社会化。进一步推进公共服务进社区工作，努力做好涉及居民切身利益的劳动就业、社会治安、公共卫生、社会救助等工作，实现基本公共服务项目覆盖到所有社区，确保全体社区居民平等享受社区公共服务。同时，要紧密结合城镇化发展的新趋势，将社区服务对象拓展到进城务工的社区“新居民”，为他们就业创业、子女教育、老人照料等方面提供精准和优质服务，解除“新居民”的后顾之忧。二是服务内容多样化。推进社区志愿服务制度化和便民利民服务多样化，根据社区居民的实际需要，重点发展日间照料、“四点半”课堂、康复照料、慈善超市等特色服务，满足老年人、未成年人、残疾人、困难群体的特殊需求和普通居民的多样化、个化性需求，进一步提高社区治理和服务创新的居民满意度。三是服务手段信息化。主动借鉴国外社区发展理念，认真学习上海徐汇、安徽芜湖等地社区建设经验，以市（州）和有条件的县（市、区）为主体，结合社区信息化建设已有基础和未来需求，开展“前台一门受理、后台协同办理”的公共服务信息化平台建设。要整合部门经费，广泛吸纳市场主体和社会力量参与，畅通社区信息化建设资金多元投入渠道，为综合信息平台建设提供经费支持。省级应参照国家做法，由发改、财政等部门支持，开展社区公共服务综合能力建设示范项目；坚持自上而下进行推动，省、市有关部门应将面向居民的政府公共服务事项下放到乡镇（街道），统一申报，统一受理，统一审批，方便居民办事。

（五）进一步强化社区治理和服务创新的基础保障。一是加大社区运转经费投入。主要是制定阶段性保障标准。建议到2020年，对社区运转经费分三个阶段予以保障：第一个阶段到2014年，要求市（州）中心城区达到20万元以上、县（市）城区社区达到15万元以上、乡（镇）社区达到8万元以上；第二个阶段到2017年，要求市（州）中心城区达到30万元以上、县（市）城区社区达到20万元以上、乡（镇）社区达到12万元以上；第三个阶段到2020年，要求市（州）中心城区社区年运转经费达到40万元以上、县（市）城区社区达到25万元以上、乡（镇）社区达到15万元以上。省财政应建立社区运转经费自然增长机制，从2014年起每隔三年进行一次调整，并推动地方各级落实保障责任。二是全面推进社区便民服务站建设。按照国家颁布的社区服务站建设标准，依托社区现有工作用房进行改造升级，重点建设好“一站式”便民服务大厅，并配套完善相关服务功能。建议将社区便民服务站建设和社区公共服务综合信息平台建设项目纳入“十三五”规划，重点资助51个贫困县（市）项目建设，对于未能享受补助的其它县（市、区）能如期完成建设任务的，建议省财政单列资金进行奖补。同时，要推动各市（州）和县（市、区）严格落实社区便民服务站和公共服务综合信息平台建设的主体责任。三是不断加强社区工作队伍建设。省和地方各级应建立分级培训制度，有计划、有步骤地对在岗的社区社工人员及管理者进行系统培训,鼓励社区工作人员参加在职学历教育和社会工作者职业资格考试，力争3－5年内30%以上的城市社区工作人员获得职业资格。全面保障社区工作人员的报酬待遇，按照不低于社区所在地上年度社会平均工资水平，合理确定社区党组织书记、居委会主任基本报酬，统筹提高其他社区工作人员的基本待遇。全面落实社区工作人员参加社会保险，逐步落实住房公积金政策，进一步拓宽社区工作人员的上升通道，加大考录国家公职人员力度，积极推荐优秀社区工作人员担任“两代表、一委员”，在全社会营造关心、支持和爱护社区治理和服务创新工作者的良好氛围。

（课题主持人：李劲夫，主要研究人员：游劲民、谷满园、李莹、莫健飞、陈晓华、杨旭辉、郭家瑜）