内容提要：湖南省在全面建成小康社会的进程中，扶贫开发面临新形势、新任务、新要求。武陵山片区特别是湘西州是湖南省扶贫攻坚主战场，扶贫任务十分艰巨，推进精准扶贫面临一系列难题，应从机制、体制、品牌、产业、教育、公共服务等重要方面入手，进一步完善制度，保障精准扶贫；优化机制，协调精准扶贫；提升品牌，深化精准扶贫；扶持产业，带动精准扶贫；优化服务，支撑精准扶贫；强化教育，引导精准扶贫。

长期以来，扶贫开发存在着贫困人口底子不清、情况不明、针对性不强、扶贫资金和项目指向不准、扶贫效率低下的问题。2013年11月，习近平总书记在湘西州考察扶贫攻坚时，提出要实施“精准扶贫”。我省在全面建成小康社会的进程中，扶贫开发面临新形势、新任务、新要求，如何贯彻落实中央精神，全面深入有效推进精准扶贫，促进区域经济社会发展和贫困人口生活水平提高，是当前面临的重大而紧迫的现实问题。本课题主要瞄准湖南武陵山片区特别是湘西州扶贫攻坚主战场推进精准扶贫问题进行研究，寻求解决对策。
       一、湖南省推进精准扶贫的主要问题及困难
按照国家新的贫困标准，2013年底，湖南省仍有640万农村贫困人口，占农村人口总数的11.2%，居全国第三。湘西州是湖南省扶贫攻坚主战场，贫困人口735086人，占湖南省贫困人口的11.48%。主战场的扶贫任务最艰巨、情况最复杂、矛盾最棘手、问题最典型。
       （一）扶贫攻坚主战场扶贫任务十分艰巨。尽管湘西州扶贫攻坚取得了显著成效，但贫困落后仍然是湘西州的基本州情，消除贫困是首要、关键和重大问题，扶贫任务仍然十分艰巨。一是湘西州已在省域扶贫竞争中落后。2008年以前，湘西州与武陵山片区州市（铜仁市、恩施州、黔江区）相比，经济规模与速度差距不大。2008年到2013年，GDP、财政收入、地方税收、城乡居民收入、全社会固定资产投资等核心经济指标平均增速，皆处后列，扶贫任务十分艰巨。在总量GDP平均增速等10个指标上，湖南省辖区内的武陵山区（怀化、自治州、张家界）有7个指标排倒数第一，两个指标倒数第二，发展形势严峻。二是贫困面仍然很大，贫困程度深。按照国家新的扶贫标准测算，湘西州尚有贫困人口70余万人，农村贫困发生率达29.12%；2013年湘西州农民人均纯收入为5260元，仅为全国的59.1%，湖南省的62.3%，比周边地区都要低。三是接受教育程度低，科技水平低。湘西州每10万人中，拥有大学文化程度5761人，比全省少1834人；具有高中程度10456人，比全省少4964人；文盲率为5.76%，高出全省3.09个百分点；每1万名职工拥有科技人员仅为680人，每1万名农村人口拥有科技人员仅为18人，大大低于全省和全国的平均水平。四是产业化程度低，农民持续增收难。湘西州还有469个村未通自来水，575个村未进行农网改造，74个村未通公路。农村特色产业发展缺资金，精深加工少，高附加值产品少，产业链条短，产品知名度低，农产品精深加工率仅为16%，远低于农业产业化30%的最低要求。五是返贫问题重，再生性贫困突出。湘西州每年因灾、因病、因残和因子女读书致贫返贫的人数达1.8万人，占湘西州每年返贫人数的80%。在保靖县直接问卷调查50户返贫农户中，因病残返贫有22户，因灾返贫有10户，因子女求学、老人进城陪读负担加重返贫有18户。六是固定资产投资少，制约经济增长。从单位国土面积完成固定资产投资额来看，湘西州2012年末只达到150万元/平方公里，名列倒数第一。从在省域经济协调发展中承担的责任来看，湘西州在扶贫战略中的地位遭到稀释和弱化。如水电是怀化市的优势产业，怀化水电产业的库区在怀化，因此而得利；但淹没区在湘西，湘西要承担淹没区治理成本，却又得不到相应的补偿。
       （二）推进精准扶贫面临一系列难题。在精准识别、精准帮扶和精准管理三个方面，都存在必须解决的关键性难题。一是贫困人口数量确定难精准。当前贫困人口规模的确定有的不是基于实际情况和科学标准识别出来的，而是上级扶贫部门自上而下分配指标，人为因素很大。各地获得的贫困村和贫困户指标未必与实际的贫困人口规模一致。调研显示，所有样本村获得的贫困村 （户）指标数量明显低于实际数量。一些贫困村 （户）因为政策上的“规模控制”被排斥在精准识别之外。二是贫困区域确定难精准。2013年正式启动的 “集中连片特困地区区域发展与扶贫攻坚规划”，本意是在特困地区推动区域层面的综合发展，但这个集中连片扶贫开发政策，客观上将部分贫困村 （户）排斥在精准识别范围外。“为连片而连片”，将真正的甚至是大量的贫困村排斥在外，许多 “插花式”的贫困群体因为无法连片而被排斥在外。三是贫困户难精准识别。精准扶贫要求精准识别帮扶对象，但现实中，将当地真正的贫困村和贫困户主观排斥不予识别的或识别不准的现象还相当突出。有的为了私利优亲厚友，执行政策不公，甚至有违纪违规行为，造成识别不精准；有的是操作不当，工作失误，造成识别不精准。四是精准帮扶难瞄准现实需求。在实际帮扶工作中，很少考虑不同贫困户的实际情况，帮扶简化为提供部分资金、赠送一些生产资料 （例如种牛、种羊、果树苗等）、修建或改造贫困群体住房，甚至只是提供一些日常生活用品，热衷于为贫困户修房或改建房屋，产业帮扶总是关注生产环节，很少关注产品市场帮扶。五是精准帮扶门槛设置过高。不少帮扶项目对贫困户都提出了入门要求，在组建养殖合作社、茶叶合作社时，要求贫困户必须要缴纳多少配套资金、多大面积连片的茶叶地等，致使很多贫困户因为没有足够的入门资金、没有足够连片的茶叶地等，只能选择放弃，客观上被排斥在帮扶之外。六是扶贫产业与市场对接难。目前，绝大多数针对贫困户的产业帮扶措施依然是重生产轻市场，完全脱离产业发展的规律。实际调研表明，大多数帮扶人员不清楚产业帮扶的产品、产品的市场链、盈利点及盈利模式以及谁是这些产品的消费者，缺乏市场预测与分析，更缺乏产业发展的中介组织，阻碍产业的发展。七是扶贫项目有技术门槛。扶贫部门把产业扶贫项目委托给当地的畜牧局、农业局等技术部门实施，而这些技术部门只选择那些懂技术懂市场的产业大户为项目户。产业虽然发展起来了，市场经济回报也不错，受益者是这些专业部门和非贫困户的产业大户甚至私人公司，与贫困户无关，也与扶贫部门无关。八是配套资金难落实。很多的减贫项目要求地方以及贫困群体配套，而且有的配套比重要求很高。调研中发现，为民族贫困户修建的房屋每套成本大概10万元左右，但要求贫困户配套7万元才能享受，很多贫困户只能放弃，而真正享受这些减贫新房的不少农户都不是贫困户。
       二、湖南省推进精准扶贫的建议
针对推进精准扶贫难题，应从机制、体制、品牌、产业、教育、公共服务等重要方面入手，统筹解决。
       （一）完善制度，保障精准扶贫。一是建立对口帮扶制度。建议省委、省政府从2015年开始，实施“818”新的对口帮扶机制，即由8位省委常委（副省长）牵头，每人带领一批单位，对口扶持湘西州8个县市，每年总投入（含物资）不低于1亿元。二是加强资金监管。将资金管理重心下移，赋予县乡镇基层政府更多权责；整合财政、税收、金融、投资、产业、土地、生态补偿、帮扶等方面的政策资金，将省州共享税全部留州；真正将湘西州作为扶贫主战场，确保每年安排给的扶贫资金比例不低于全省的50%。三是创新金融扶贫制度。搭建跨省扶贫融资平台，鼓励大型金融机构设立分支机构；试点民间资本进入金融扶贫，设立民营银行、金融租赁公司和消费金融公司等金融机构；完善政府融资平台、间接市场、直接市场、民间资本市场四大融资体系，形成扶贫融资新格局。四是完善社会扶贫制度。建立社会扶贫的服务平台，通过信息服务、配套资金服务、技术服务、人员服务等形式，引导社会扶贫；省委省政府进一步协调增加中直机关、央企、省直机关和省辖市对口支持扶贫；积极争取东部城市对口联系湘西州扶贫；进一步动员海内外企业家、慈善家、社会组织参与扶贫。五是强化政策落实。省委省政府出台了一系列大力支持湘西的政策，但有些没有落实或者没有很好的落实，应加强督查和考评，使支持湘西的一系列政策落地生根，发挥实效，促进湘西经济社会健康快速发展，以加快湖南全面建成小康社会步伐。
       （二）优化机制，协调精准扶贫。一是优化扶贫识别机制。采取自下而上的贫困群体识别参与制度，修正和确定贫困人口的规模，对集中连片区外的贫困群体采取一视同仁。引进第三方社会服务，确保贫困识别过程公开、公正、透明。建立过失追究制，确保精准识别和精准帮扶的公开透明和公正。二是优化扶贫配套机制。把扶贫开发与构建新型农业经营体系结合起来，加快农村土地流转。把扶贫开发与交通、水电等基础设施有机结合起来，完善农村交通通达工程，解决农产品运输问题，将扶贫目标与文化生态保护、自然生态保护，相结合，走出一条可持续脱贫致富新路子。三是优化结对帮扶机制。大力推行“单位帮扶到村，干部帮扶到户”的“一对一”结对帮扶工作，州直副处级以上，县市副科级以上机关企事业单位结对帮扶一个村，州、县市处级以上干部每人帮扶两户贫困户，副科级以上干部每人帮扶一户以上贫困户。四是优化扶贫投入机制。加大投入扶贫资金力度，州县市两级财政整合用于扶贫开发的资金，要按财政增长比例逐年增加。建设信贷扶贫贴息专项资金，对专业大户、家庭农场、农民合作社、龙头企业等新型农业经营主体予以贷款贴息支持。拓宽社会扶贫融资渠道，积极争取中央部办委、央企、省直单位、省辖市加大对口资金支持。五是强化扶贫到户机制。加强建档立卡数据的应用，真正瞄准贫困户所需、所急，采取“产业扶贫到户、扶贫培训到户、扶贫搬迁到户、贷款贴息到户、资金互助到户”等项目扶持到户的方式，彻底改善贫困户生产生活。
       （三）提升品牌，深化精准扶贫。小额信贷、易地扶贫搬迁和雨露计划等三项工作，是扶贫的建设品牌，能否把这三项品牌做好，事关扶贫部门核心竞争力。一是化解小额信贷扶贫风险。建议以财政专项扶贫资金和地方财政资金作为扶贫贷款风险担保金，每个县安排100-500万元扶贫资金，由省州市扶贫专项资金安排，将这笔资金存入当地金融机构，作为小额贷款风险担保金；金融机构按8－10倍发放贷款，重点支持已建档立卡的贫困农户发展产业，帮助脱贫致富。二是统筹易地扶贫搬迁。将发改委实施的易地搬迁工作和住建部门负责实施的农村危房改造，与省扶贫部门启动的农村贫困农户“百村示范、千村联动、万户安居”工程有机结合，整合资金，落实政策，促进“千村联动”。三是深入推进雨露计划。雨露计划是帮助贫困农民提高自我发展能力、促进就业增收、实现脱贫致富的重要举措。要高度重视、瞄准对象、拓宽领域，在做好“两后生”中职、高职教育培训基础上，加大贫困家庭子女九年义务教育和贫困大学生助学力度。
       （四）扶持产业，带动精准扶贫。将以往产业扶持中的“普惠政策”向“差异化扶持政策”转型，提高贫困农民参与特色产业发展的能力。一是精准选择产业。重点抓好柑橘品改和茶叶、百合基地建设，大力发展现代烟草农业，积极发展油茶、杜仲产业和湘西黄牛、黑毛猪等特色养殖业，确保所有贫困村都有支柱产业覆盖。二是免除资金配套。认定的贫困群体减贫规划提供足够资金支持，免除地方资金配套要求，确保专项扶贫资金到村到户，避免个别地区和部门借此挤占挪用扶贫资金。三是强化市场盈利。所有产业扶贫项目不能只有生产发展规划，必须强调市场营销方面的技术设计，以实现增产增收，提值增效。四是实施旅游扶贫。依托贫困地区优势旅游资源，结合整村推进措施搞好旅游扶贫，大力发展乡村旅游，包括乡村度假旅游、休闲农业旅游，生态观光旅游等，确保减贫和生态保护双赢。五是强化队伍建设。对村干部和驻村干部提供产业发展能力的提升服务，根据精准扶贫政策要求提供针对性培训，使他们在协助精准扶贫工作中发挥更大作用。
       （五）优化服务，支撑精准扶贫。一是优化公共服务。采取项目运作、工程推进的方式，实施好乡村公路及生产道路、农田水利及安全饮水、电力保障、危房改造和卫计服务体系、公共文化服务体系、公共信息服务平台、农村社保体系等公共服务保障工程，有效提高农村基本公共服务水平。二是改善扶贫大环境。用现代化的全媒体手段来开展精准扶贫工作和精准扶贫宣传。通过创办杂志、网站、微信公共平台等发布相关信息。组织社会扶贫论坛，营造研究扶贫理论、政策、战略、经验的环境。加大各类典型、案例、事例的宣传和推广。
       （六）强化教育，引导精准扶贫。一是强化扶持对象的教育。切实把发展教育摆在扶贫工作更加突出位置，全面改善农村办学条件，搞好边远贫困山区学校合理布局，完善全方位帮困助学体系，让贫困学生不输在起跑线上。二是强化扶贫工作人员的教育。特别是强化廉洁自律教育，要严格遵守中央“八项规定”和省委“九条规定”，多深入基层，帮助贫困地区和贫困群众解决实实在在的困难，树立为民务实清廉的扶贫人形象。
（课题主持人：白晋湘，主要研究人员：鲁明勇、王兆峰、黄渊基、向廷云、李全、皮丕军）