内容提要：促进小微金融发展，是“经济新常态”下湖南省经济转型、培育创新的必然要求，也是响应“盘活存量，用好增量”的货币政策的具体行动。课题组认为，新常态下促进我省小微金融发展、解决小微企业“融资难、融资贵”问题，重点在于以“市场运作，定向扶持，防范风险，稳健发展”为原则，从放松管制、定向作为、严控风险三方面加快健全担保体系。

促进小微金融发展，是“经济新常态”下湖南省经济转型、培育创新的必然要求，也是响应“盘活存量，用好增量”的货币政策的具体行动。当前，我们应以健全担保体系为抓手，促进我省小微金融发展。

一、担保是经济新常态下发展小微金融的重要抓手

随着中国步入“经济新常态”时期，小微企业作为促进产业升级、扩大消费需求、提高居民收入、培育技术创新和创造就业岗位的重要载体，对实现新常态下中国经济的可持续发展意义重大。但在我省，“融资难、融资贵”的问题却依然困扰着众多小微企业。究其原因，主要是因为小微企业自身规模小、抗风险能力差、财务不规范、信息不健全，导致小微企业信用水平普遍偏低。这使得资金供给方难以对其运营前景和还款能力进行准确的判断，导致小微企业“融资难”、“融资贵”。因此，解决小微企业“融资难、融资贵”问题的关键在于提升小微企业信用水平，而引入担保是实现该目的的最直接途径，其作用主要体现在以下三个方面。

（一）直接提升小微企业信用水平。担保能为小微企业提供独立、可靠的还款保证，提升小微企业信用水平，促进小微金融产品创新，鼓励商业银行投放更多小微信贷。

（二）促进民间融资阳光化与规范化。政府通过引导民间资本注资担保公司，可以将其纳入正规金融的运营和监管体系，实现民间金融阳光化、规范化发展。

（三）增强政府资金支持小微企业的效率。根据制度设计，担保公司的担保责任金额最多可以达到其净资产的10倍，具有明显的资金倍数放大效应。因而相比于直接的财政补贴，政府通过注资担保公司对小微企业进行资金支持更有效率，能实现“四两拨千斤”的效果。

因此，在经济新常态下我省应该以健全担保体系为抓手，促进湖南省小微金融发展。

二、我省现有担保体系不适应小微金融发展要求

我省现有担保体系虽然近年来不断发展和完善，但仍然存在发展相对滞后、盈利能力欠佳和信用水平偏低的问题，这严重阻碍了担保体系的进一步发展，也限制了其服务小微金融的能力。

（一）担保发展滞后，难以满足我省小微企业发展的融资需求。我省担保公司规模小，非融资性担保发展滞后，区域分布不平衡，对小微企业支持乏力。从公司规模上看，截至2013年末，我省207家融资担保公司的注册资本共计240.02亿元，担保公司数量占全国的2.5%，注册资本总量占全国的2.7%。从业务发展上看，2013年我省非融资性担保业务仅占担保业务总量的2.2%（全国平均值为13.6%），其发展严重滞后。从区域分布上看，2013年长沙市新增融资担保金额独占鳌头，常德、娄底、衡阳、湘潭四地占全省新增融资担保总额的33.87%；而湘西州、张家界、益阳、怀化四市仅占全省新增融资担保总额的4.80%，远远落后于其他地区。从对小微企业支持力度上看，我省融资担保业2013年年末在保余额为434.96亿元，仅占全省小微贷款余额的12.9%，担保对小微贷款的支持力度明显不足。

（二）担保公司业务受限，未形成支持小微金融的可持续运营模式。我省担保公司受限于现行担保费率与投资规模的规定，利润微薄，未形成支持小微金融的可持续运营模式。一方面，根据我省相关规定，担保公司平均年担保费率不得超过银行同期贷款基准利率的50%，加之担保责任金额的现有放大倍数仅为2.2倍（2013年全国担保行业平均放大倍数为2.3倍，国内担保行业估算的理论盈亏平衡倍数为5倍），使得我省融资担保业务的资本金利润率仅为2.08%，业务收益无法覆盖风险。另一方面，按照10%的担保金额保证金计提比例计算，我省担保公司在银行的平均保证金额度为净资本的22%，再除去允许自由投资的20%净资本，其余58%的净资本仅限于投资收益偏低的固定收益类金融产品。因此，在合规经营的条件下，担保行业的利润率将远远低于金融行业的平均水平，极易诱发资金违规运作问题。

（三）再担保业务覆盖面窄，担保公司的信用水平受到银行质疑。当前担保公司的主要业务合作机构是银行。担保的重要性虽然已在各大商业银行形成了高度共识，但也面临着担保公司“愿意担、赔不起”、银行“有资金、不敢贷”的尴尬局面。这种“银担合作”问题的实质是银行对担保公司，尤其是民营担保公司信用水平的质疑。再担保业务为担保公司增信，可以从根本上解决这个问题。但当前我省的再担保业务发展相对滞后。2013年末，我省融资担保在保余额为434.96亿元，再担保在保余额为90.9亿元，再担保业务仅覆盖担保业务的五分之一。再担保业务覆盖面过窄，使得我省大部分担保公司并没有获得再担保业务的增信保障，在一定程度上降低了其担保效力，阻碍了“银担合作”的进一步扩大，不利于小微金融发展。

三、健全担保体系，发展小微金融的政策建议

为贯彻《国务院办公厅关于金融支持小微企业发展的实施意见》，落实国务院常务会议2014年7月23日确定的降低企业融资成本的十条措施以及9月17日部署的推动大众创业、万众创新的六条措施，着力解决我省小微企业的“融资难、融资贵”问题，结合我省实际，以“市场运作，定向扶持，防范风险，稳健发展”为原则，从担保体系建设角度提出以下建议。

（一）放松管制，发挥市场在健全担保体系中的决定性作用。一是鼓励民间资本进入担保业。第一，降低担保公司注册资本准入门槛。担保公司提供担保服务依仗的信息优势往往只局限在相对较小的区域内，在风险可控的前提下，资本规模大的担保公司容易“吃不饱”，盲目跨区域经营又会导致“消化不良”。因此建议适当放松准入管制，让更多的民营资本进入担保体系，同时严格限制担保公司的跨区域经营，发挥担保公司在风险控制上的比较优势。第二，鼓励担保行业实施混合所有制。通过混合所有制改造，担保公司既能够利用国有资本的背景增加信誉度、扩展业务渠道，又能够借助民间资本引入有竞争力和创新力的现代企业治理体系。二是放开担保公司担保业务收费上限。放开担保业务收费上限有利于加强行业竞争、促进合理定价机制形成。按照我省担保公司运营现状，其担保主业实现的收益远远不能覆盖业务本身的风险，因此建议放开对担保业务收费上限的约束。三是放宽担保公司净资本使用限制。第一，将担保公司对外投资的比例上限扩大至净资本的50%。为了促进担保公司形成可持续的运营模式，各省不同程度放宽了其对外投资比例的限制。根据课题组测算，我省将投资比例上限扩大到50%有利于担保公司在保持偿付能力的基础上提升净资本盈利能力。第二，放宽自有资金使用范围的限制。一方面，增加自有资金可投资品种并设立相应投资比例。我省现有对担保公司从紧的投资规定虽然保证了担保公司收益的稳定性，却无法满足其对盈利的要求，不妨放开自有资金投资领域，并通过设置各领域投资比例的方式规范担保公司投资行为。另一方面，允许担保公司从事小贷业务。担保和小贷业务都是以自有资本为小微企业提供融资服务，其客户群体和面临的风险基本相同，因此担保公司从事小贷业务具有合理性和可操作性。四是促进非融资性担保业务发展。非融资性担保主要包括工程担保和诉讼担保两类，其发展滞后与政府的行政干预有一定关系。因此，政府应该“简政放权”，并积极制定扶持政策鼓励担保公司开展非融资性担保，促进我省担保业务结构的合理化，增强担保公司服务小微企业的能力。

（二）定向作为，以担保实现政府支持小微金融的杠杆效应。一是利用财政资金补贴小微融资担保。强化中小企业专项资金和中小企业扶持资金对小微企业担保的补贴力度，对符合条件的融资性担保公司和担保业务予以支持。建议将《湖南省中小企业信用担保资金管理办法》中“单笔业务在200万元（含）以下的，按年日均担保责任额的1.5%以内予以补助”改为“单笔业务在100-200万元（含）的，按年日均担保责任额的1.5%以内予以补贴，单笔业务在100万元（含）以下的，按年日均担保责任额的2%以内予以补贴”，同时取消对单笔1000万元以上业务的补贴。同时，上述资金按照融资性担保公司每年新增小微融资担保金额的5‰对其进行奖励。此外，当担保公司发生担保代偿后，由中小企业扶持资金对担保公司提供适当补偿。二是通过财政引导设立企业合作成长基金。鼓励以区域、园区为单位，组织小微企业自愿出资，设立企业合作成长基金，为小微企业担保提供反担保。同级财政安排引导资金参股10%-20%，以提高基金的信用水平。基金以各个企业出资额的10倍为限，为其贷款提供反担保，从而为担保公司分担部分小微融资担保的信用风险。三是通过政府购买服务提高担保公司服务小微金融的综合能力。政府购买属于市场化行为，相较于政府直接补贴能提高资金配置效率，同时有助于服务型政府的建设和小微金融服务机制的长效化。政府一方面可以为担保公司购买小微金融风险识别、评估、处置能力的业务培训服务，提高担保公司业务水平；另一方面可以向担保公司购买小微企业融资方案设计、财务顾问、公司治理、关联性融资业务培训服务，拓展其为小微企业提供“一条龙”式综合服务的能力。四是依托行政手段建设小微企业征信体系。第一，鼓励小微企业参与信用评级。一方面，各级行政管理机关、金融机构、公用事业单位、行业组织要明确将小微企业的信用评级作为项目招标、项目审核、银行贷款、债券发行、资金补贴、政策优惠、政府采购等事宜的重要参考。另一方面，对信用评级机构为小微企业开展信用评级服务的收费设置最高费率限制，并由政府对评级机构进行补贴。第二，建设小微企业信用信息数据库，推动小微企业信用信息社会公示制度形成。小微企业信用信息数据库对于推动以信用信息为基础的金融创新、银企对接和金融培育意义重大，建议由政府主导该数据库的建设。同时，将该数据库纳入全省统一的信用信息平台系统，并将小微企业信用评级结果定期发布在全省信用信息平台系统中，形成我省的小微企业信用信息社会公示制度。

（三）严控风险，强化对担保公司的责任兜底与自律性监管。一是设立政策性的再担保公司。该公司的资本金由原有湖南担保的部分资本金和政府财政拨款两部分组成，后续资金主要由再担保业务收入以及政府的风险补偿、专项投入、保费补贴、奖励补助等构成。再担保公司的职能主要有两点。第一，向担保公司提供再担保服务，该服务主要包含两部分：其一，为所有担保业务提供一定比例的强制性再担保，同时对于担保责任额度500万元以下的小微企业担保提供再担保费用补贴；其二，当担保公司发生代偿风险时，通过以再担保额度买断担保责任、对担保公司提供临时资金援助以及鼓励其他担保公司承接该担保公司全部或部分业务等方式控制担保公司个体经营风险，防止系统性风险的发生。第二，对担保行业进行自律性监管，该监管主要针对担保公司进行信息披露和分级管理，与省金融办的行政管理互为补充。二是对担保公司实行分级管理。我省担保公司发展不平衡，各担保公司之间实力差异较大，在业务经营、内部控制、风险管理等方面存在较大的差距。因此，可以根据担保公司自身的实力和经营状况对我省担保公司进行评级，根据该级别的特点和存在的问题实行差异化和针对性的管理。对高等级的担保公司，可以适当增加其担保金额放大倍数上限、扩大其净资本可投资产限制、优先批准其经营小贷业务、将其纳入政府的非融资性担保业务优先发展名单、优先配置政府购买服务的资源、进行舆论宣传，从而在保证监管效果的情况下激发担保公司发展潜力。对于评级连续3年处于最低等级的担保公司，劝其退出担保市场。三是健全担保公司的信息披露机制。第一，强化担保公司的信息披露要求。由于担保公司不吸收公众存款，因此可以要求担保公司向再担保公司进行强制性信息披露，同时鼓励其选择性地向公众披露信息。具体而言，一方面，应该要求所有担保公司将公司股东、财务指标、净资本投资明细、担保和小贷（如有）业务明细、再担保参与情况、财政补贴等年度数据以及重大事项向再担保公司进行强制性披露；另一方面，鼓励担保公司将上述信息连同本公司信用评级、所获奖励及其他扶持选择性地向公众进行披露，披露前必须上报再担保公司对披露内容进行审查和监督，以保证信息的真实性。第二，完善担保公司的信息披露渠道。政府可以整合现有担保协会网站的平台资源，建立政府部门、研究机构和民间组织联合运营、协同管理的担保公司信息发布平台，定期发布我省担保行业总体情况、各担保公司经营情况，并对重大突发事件进行及时通报。

（课题主持人：张强，主要研究人员：刘轶、王达、胡磊）