从上世纪八十年代开始，澳门经济发展一直受惠于与内地的区域合作带动。澳门特区成立以后，与内地的经贸合作越趋紧密。2003年对澳门特区而言，在拓展区域合作方面具有特别重要的意义。首先是国家商务部在澳门设立「中葡经贸合作论坛」，目的是通过澳门设立服务平台拓展与葡语国家的经贸联系和合作；同年的10月，国家商务部与澳门特区政府签定了《内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排》，（以下简称《安排》）。其中在服务贸易的旅游合作项目中，开放内地居民以个人游，即以“自由行”形式赴澳门旅游。此项措施，对于以旅游业为主导产业的澳门来说，获得了前所未有的发展机遇，并由此产生强力的投资及消费促进作用。在这项政策的推动下，内地游客在2003年首次超越香港游客，成为澳门旅游市场的第一大客源。直至2013年上半年，内地游客的数量和人均消费一直高居首位，由此为旅游市场带来了数以佰亿计的消费效益。 

　　一、粤澳合作框架协议定立发展目标 

　　如果将2003年《安排》的签定视为澳门与内地紧密经贸合作起始启动的话，那么，2009年澳门特区成立十周年以来，澳门与内地、尤其是粤港澳之间的区域合作则进入了一个明显的加速期。2009年以来，随着《珠江三角洲改革发展规划纲要》、《横琴总体发展规划》实施，区域合作成为澳门城市建设和经济发展的重要推动力。而2011年3月签定的《粤澳合作框架协议》，则为粤澳两地合作设定了重点开发横琴、推进区域融合和达至建成具有世界影响力城市群的宏远目标。粤澳合作框架协议提出双方合作路向将沿三条主线推进： 

　　（一）加快区域融合发展 

　　框架协议提出到2020年「区域一体化格局基本建立」的发展目标，着力推进生产要素在区域内快速流通，推动社会公共服务开放共享，促进社会文化生活的融合发展，推动区域资源整合优化配置，探索构建区域一体化新格局。 

　　（二）合作开发横琴新区 

　　珠海横琴开发热议多年，国务院在澳门特区成立十周年前夕的2009年8月批复由广东省上报的《横琴总体发展规划》，用意十分明显，就是通过与澳门近在呎尺的横琴新区开发，弥补澳门土地资源和劳动力不足的局限，既有利澳门的长远发展，又可以此在横琴引入高端产业、现代服务业和新技术投资，推动粤澳、珠澳更紧密合作，并在珠三角西部形成新的增长点。 

　　（三）推动澳门经济适度多元发展 

　　通过横琴产业园区设立，为澳门的经济适度多元提供新的发展空间；通过联合推广一程多站联机游，让澳门的世遗历史城区提高知名度，延伸旅游业的产业链；通过会展、文化创意和包括中医药的医疗保健产业合作，改变澳门产业结构过于单一的现状。 

　　沿着粤澳合作三条主线的路径探索，发现横琴可成为粤澳区域融合的测试点和切入点；澳门通过参与横琴开发其实就是推动经济适度多元发展的一种有效方式；而建设澳门大学校区和粤澳合作产业园区使澳门由此获得了新的承载空间。因此，横琴开发就成为了粤澳合作的重点。2009年8月14日，国务院正式批复实施《横琴总体发展规划》。按照《规划》的部署，在推进横琴开发的过程中，将以横琴为载体，通过创新合作机制与管理模式，共同打造跨界合作创新区，以此弥补港澳土地资源不足和劳动力相对短缺的局限，为逐步改变澳门经济结构单一的问题提供新的空间，并由此推动澳门经济适度多元发展。 

　　二、横琴新区开发为澳门经济多元提供发展机遇 

　　横琴总体发展规划在第一章「横琴开发的重要意义」明确提出：推进横琴开发，有利于促进澳门经济适度多元发展和维护港澳地区长期繁荣稳定。在「产业发展目标」中提出：加快转变产业发展方式，优化产业结构，发展以高端服务业为主导的现代产业。深化落实CEPA，为澳门居民在横琴投资、就业创造条件，促进澳门经济适度多元发展。 

　　（一）横琴提供产业发展土地空间 

　　横琴岛的全岛面积有106平方公里，按照《横琴总体发展规划》的设定，到2020年可供开发使用的土地为28平方公里，其中，在建设用地规模安排提出「为澳门适度多元发展提供必要的空间」。2011年3月，广东省和澳门特区两地政府签定的《粤澳合作框架协议》列明：广东与澳门将在横琴共同建设粤澳合作产业园区，土地面积约5平方公里。目前，横琴岛的基础设施建设已经全面展开，由政府负责土地开发及市政基础设施和道路交通建设，为企业投资进驻提供完善的营商环境。 

　　（二）人员货物进出横琴实行便利措施管理 

　　横琴海关实行「分线管理」的细则虽然有待明确，但基本原则是「一线」放宽、「二线」管住。目前依据各方的资料解读，横琴与澳门之间的口岸实行「一线管理」，简单来说，就是从澳门莲花桥进出横琴口岸将会实行便利的人员、车辆和货物通关管理。而在横琴连接珠海市内的地方实行「二线管理」，在此实行货物的报关、报检与监管查验。上述的「分线管理」措施是横琴管理制度创新之一，带有部分的自由港性质，粤澳两地政府还提出，争取在横琴口岸实行24小时通关，人员通关按现有模式管理同时，将对澳门居民进出横琴实行更加便利通关措施，这些便利措施将对人员货物流通和吸引企业投资产生积极的促进作用。 

　　（三）政府支持重点园区开发、投资、建设 

　　《粤澳合作框架协议》提出，由澳门特区政府统筹澳门工商界参与粤澳合作产业园区建设，研究采取多种措施，从资金、人才、产业等方面全面参与横琴开发。重点发展旅游休闲、中医药、文化创意、教育培训等产业和项目，加快建设横琴休闲度假区，合作发展高质量旅游休闲度假项目，将澳门商贸服务平台功能延伸到横琴，拓展澳门商贸服务业发展腹地，并积极研究制定澳门居民跨境就业、生活的社会福利安排配套政策，促进澳门产业和就业的多元发展。 

　　（四）税收及其它优惠措施 

　　国务院在2011年7月批复横琴新区特殊政策之后，各方评论认为横琴新区未来将实行比特区更特的各项优惠政策，包括：对从境外进入横琴与生产有关的货物实行备案管理、给予免税或保税；横琴企业之间货物交易免征增值税和消费税；工商税税率定为15%、对在横琴工作的港澳居民实行个人所得税差额补贴。除上述系列优惠措施外，对于澳门企业来说，在横琴投资，对人力资源需求和专业人员招聘方面将更为方便。目前，横琴新区管委会已成立投资促进中心，为有意投资横琴的企业提供服务。 

　　包括横琴开发的新一轮的粤港澳紧密合作将会带动一系列的发展商机，珠三角城市群规划建设，粤港澳共建优质生活圈，与珠三角交通网络对接，简化和便捷口岸通关，旅游、产业、科技、教育和文化的合作，社会公共服务互相衔接，以及广州南沙新区开发等区域合作，都将对澳门经济多元以至城市建设和社会发展产生重大影响。从澳门的角度看，参与紧密合作的范围和组成可以包括：粤港澳、粤澳、港澳和珠澳等几个层面的网络连结，其中的「珠澳」应该包括由澳门、珠海、中山、江门等珠江三角洲西部城市组成的一小时经济生活圈和城市群。珠三角东部在之前的发展领先，但目前在土地与资源的利用方面已日渐呈现饱和，产业结构也面临升级换代问题。珠三角西部相对滞后，但具有后发潜力。因此，大珠三角洲未来的发展重点，将会包括珠江三角洲的西部地区。与珠三角东部早期以出口为主导的密集加工制造业模式比较，珠三角西部未来的发展模式应该更注重绿色、低碳、节能和环保，而澳门构建世界旅游休闲中心的发展定位，正好符合这种可持续发展的模式，如果澳门和这组城市群紧密合作，将会加强西部沿海天然和人文旅游资源共享，以及中葡经贸论坛和粤西地区经贸服务平台的功能，对促进澳门经济多元发展具有积极的作用和意义。 

　　从更大的范围和发展前景考虑，珠三角西部的延伸连接泛珠三角的广西、云南至东盟地区，将会是国家拓展区域合作长远发展的重要组成部分。而粤港澳紧密合作的宏远目标，就是在提升区域实力的基础上，共同建设发达的经济圈和世界级的城市群，为居民享有优质生活，为国家繁荣强盛有所作为。

(作者系澳门特区政府经济发展委员会委员、广东省政协委员、澳门基金会研究所副所长)