中国行政管理改革涉及的内容十分广泛，包括各级政府的法定地位、权限、职能、管理方式，以及机构设置、人员编制、财政预算等方面，既有观念层面的更新，也有制度、机制层面的变革，既有宏观结构的重新设置，也有微观方面的更新调整;既有中央层面的改革，也有地方层面多样化的探索和创新。本文重点围绕中央层面的行政管理改革进行讨论。

　　从历史发展的纵向来看，中国的行政管理改革呈现出一个过程三个阶段的特点。第一阶段行政管理改革旨在突破政治、经济一体化的中央高度集权的体制束缚，重点是“简政放权”;第二阶段行政管理改革是适应计划经济向市场经济体制转轨要求，重点是转变政府职能;第三阶段是推进政府管理模式转变，建设服务型政府。

　　改革开放前，中国在加强“党的绝对一元化领导”的口号下，国家权力不断集中，逐渐形成了高度集中的计划经济体制和政治、行政一体化的中央高度集权的一元化领导的管理体制。与中央高度集权的管理体制相适应，形成了一种以中央权力为中心、以行政命令为主导的自上而下单向式的管理模式。这种管理体制最大的弊端是权力过于集中，党政不分、政企不分和管理过死，使经济和社会生活缺少活力。

　　针对传统的中央高度集权的管理体制，行政管理改革从一开始就把重点确定在“简政放权”上。1978年12月召开的中国共产党十一届三中全会《公报》明确指出:“现在中国经济管理体制的一个严重缺点是权力过分集中，应该有领导地大胆下放，让地方和企业在国家统一计划的指导下有更多的经营管理自主权。”在《公报》精神的指导下，20世纪70年代末到80年代末所进行的行政管理改革主要围绕“简政放权”这一中心展开。首先是针对政治、经济一体化的权力高度集中的管理体制，实行“放权”改革。而要做到有效的放权，其前提是实行党政分开、政社分开、政企分开。

　　20世纪80年代初期(1982-1983年)，中国进行了一次较大规模的行政机构改革，主要是针对国家机关机构臃肿、层次重叠、政出多门、职责不清、人浮于事、效率低下的问题，这次机构改革的主题是“精兵简政”。所谓“精兵”，是指在精减人员、实行机关工作岗位责任制的同时，针对中国干部队伍存在的年龄偏大、文化偏低、缺乏专业知识的问题，确定了提拔和任用干部的“四化”标准，并废止了实际上存在的领导职务终身制。

　　中国在20世纪70年代末到80年代末所进行的行政管理改革取得了明显进展，在许多方面打破了过去政治一经济一体化中央高度集权体制的束缚，特别是采取了一系列改革措施，对过去不合时宜的党政关系进行了重新调整，打破了“党的绝对一元化领导”模式。这一阶段，通过中央政府向地方政府和企业逐级下放权力，从经济利益、权力责任方面大大调动了地方政府和企业的积极性，从而极大地释放了经济活力和潜能，促进了经济的发展。

　　二、“转变政府职能”，构建与社会主义市场经济相适应的行政管理体制

　　从1988年新一轮国务院机构改革开始，到1990年代末的行政管理改革，在总结以往政府机构改革的经验教训的基础上，明确把转变政府职能作为行政管理改革的重点和关键。

　　从1988年开始的国务院机构改革，按照“转变职能、精干机构、提高行政效率”的要求，根据“定职能、定机构、定编制”的三定原则，对国务院机构设置进行了改革。这次机构改革取得了一定的成效，特别是把转变政府职能作为政府机构改革的重点，对突破传统的行政管理模式迈出了具有决定意义的一步。但由于当时进行的政府机构改革受到了经济体制改革进程的制约，所以这次改革政府职能转变并不明显。主要表现在:一方面，政府对企业的微观管理和直接管理仍然过多，企业缺乏自主权;另一方面，政府的宏观调控能力不强。

　　进人1990年代后，随着中国经济体制由计划经济体制向社会主义市场经济体制的转型，中国逐渐加大了转变政府职能改革的力度。第九届全国人民代表大会第一次会议明确提出，要“按照发展社会主义市场经济的要求，转变政府职能，实现政企分开。要把政府职能切实转变到宏观调控、社会管理和公共服务方面来，把生产经营的权力真正交给企业。”政府职能要实现四个转变。一是从微观管理向宏观管理转变;二是从直接指挥企业生产经营向统筹规划、政策引导的间接管理转变;三是从只管部门所属企业向全行业管理转变;四是从对社会的管制向组织协调、提供服务和检查监督转变。

　　1990年代的行政管理改革与1980年代的行政管理改革相比较，其主要特点是:为了保证企业成为自主经营、自我管理、自负盈亏和自我发展的市场主体，行政管理改革的重点是围绕着转变政府职能这个关键环节展开的。

　　三、转变政府管理模式，建设服务型政府

　　进人21世纪后，从公共行政的角度看，这些新矛盾和新问题主要表现在两个方面:一是经济快速增长与发展不平衡的矛盾日益突出。改革开放以来，中国在保持经济持续快速增长、人民生活水平不断提高的同时，城乡之间、东西部之间、社会成员之间的利益差别也呈逐渐扩大的趋势，尤其是城乡之间发展不平衡、社会成员之间贫富差距问题相当突出。二是全社会公共需求的快速增长与公共物品和公共服务短缺的矛盾也日益凸显。随着中国工业化、市场化、城市化进程的加快，人口流动性不断扩大的同时，社会风险也在增加，特别是公民的主体意识、权利意识、参与意识的日益增强，导致公众对公共物品和公共服务的需求不断增长。然而，中国的公共物品和公共服务投人的增长速度落后于总体财政的支出增长速度;公共物品和公共服务发展速度滞后于经济增长速度;公共物品和公共服务供给的数量和质量明显不能满足公众日益增长的需求。

　　形成上述问题的原因固然是多方面的，从公共行政的角度看存在以下几方面的原因。第一，对发展的认识上有片面性，把经济总量的增长等同于发展。第二，政府管理理念落后。一些政府部门和公务人员习惯于计划经济条件下形成的管制观念，缺乏服务精神。第三，政府职能转变不到位导致其公共服务职能出现缺位。第四，政府以管制为核心的管理模式没有根本改变，无法满足公众日益增长的公共需求，更有少数政府部门以管理为名谋取部门利益，乱收费、乱罚款、乱摊派，加重企业和公民负担，严重损害了政府的形象。

　　自党的十六大对政府职能明确定位为四项:经济调节、市场监管、社会管理和公共服务，特别是2003年党的十六届三中全会决议中进一步强调“切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来”以来，中国围绕强化政府公共服务职能进行了一系列改革。

　　为了明确政府管理模式转变的目标，2004年12月21日，温家宝总理在中央党校省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上，首次公开提出了“努力建设服务型政府”这一政府建设的目标之后，在2005年3月的十届全国人民代表大会三次会议的政府工作报告中，再次明确提出“努力建设服务型政府”，并得到了全国人民代表大会批准。这意味着“建设服务型政府”作为政府管理模式转变的目标已上升为国家意志。2006年10月在党的十六届六中全会通过的《决定》中，对建设服务型政府的内涵、重点、基本内容做了详尽的阐述，并明确提出了要“逐步形成惠及全民的基本公共服务体系。”党的十七大的政治报告把加快行政管理体制改革、建设服务型政府，作为坚定不移发展社会主义民主政治的基本任务提出来，并重点强调:“健全政府职责体系，完善公共服务体系。”从建设服务型政府这一目标的提出，到强调建立和完善公共服务体系，这标志着以建设服务型政府为核心内涵的政府管理模式转变的整体框架已经确立，并成为引领行政管理改革的目标模式。正如胡锦涛同志所指出的:“建设服务型政府，首先要创新行政管理体制。要着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，把政府主要职能转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来，把公共服务和社会管理放在更加重要的位置，努力为人民群众提供方便、快捷、优质、高效的公共服务。”把以建设服务型政府为目标的行政管理改革概括为政府管理模式的转变，是因为21世纪初期的改革与前两个阶段的行政管理改革相比，除了在某些方面继续强化以往的改革内容外，还在政府管理理念、政府职能结构重心和施政方式等方面有了新的重大转变。这种转变不是局部的，而是一种整体的转变，不仅是政府结构形式的转变，而且是包括政府管理价值取向的深层转变。在一定意义上讲，这种转变是政府的一次深刻的管理革命，目的是通过政府自身的重塑，以实现政府管理从管制向服务的现代转型。政府管理模式的转变涉及的内容是多方面的，但主要可概括为三个基本方面。

　　第一，政府管理模式的转变是政府管理理念的深刻变革。管理理念是指导政府处理公共事务的基本原则和观念。政府的管理理念关系到建设一个什么样的政府这一根本性的问题。因为，政府行为本质上是一定理念指导下的产物，政府管理理念在某种程度上规范着政府的行为取向，决定并构建着政府的职能与结构，影响着政府公共政策的制定。建设服务型政府，就是要推进政府管理理念从管制向服务的转变。与管制型政府“重权力、重限制、重支配”的管理理念不同，服务型政府则秉承“重权利、重责任、重服务”的管理理念。建设服务型政府说到底是要把人民的主权地位落到实处，即人民是公共权力的合法拥有者，政府是公共权力的受托者和代理者。尊重和保障公民的合法权利、维护和增进公民的正当利益是政府不可推卸的责任。一个受人民之托的政府，只有从人民的根本利益和现实需求出发治国理政，努力为公众提供方便、快捷、优质、高效的公共服务，才能获得合法性和正当性。

　　第二，政府管理模式的转变是政府职能结构重心的转变。自从国家工作重心从阶级斗争转到经济建设上以来，政府工作的重点长期放在经济领域。政府职能的转变也主要是经济职能的转变，如“从计划调节到市场调节，从微观管理到宏观管理，从直接管理到间接管理”等。在某种程度上政府管理已经过于偏重经济职能。这不是说政府重视经济工作不对，而是说，现代政府作为公共权力的受托者，不应成为一个经济主体，而应成为体现公共精神、履行公共职能、保障公共秩序、维护公共利益、促进社会公平正义的公共性主体。

　　第三，政府管理模式的转变也是政府施政方式的变革。管理理念的更新，只有落实到政府职能的转变上才具有可操作性，只有通过政府施政方式的创新才能真正的实现。否则，新的管理理念就会成为一个有名无实的口号。进入21世纪以来，伴随着政府管理理念的更新和政府职能的转变，各级政府在实践中不断探索适应建设服务型政府要求的施政方式，推进了政府施政方式的变革和创新。

　　对30年行政管理改革的总结分析

　　(一)中国行政管理改革秉承一个目的、应对三个挑战

　　中国的行政管理改革不是自发开始的，更不是孤立进行的，而是在中国改革开放这一大的历史背景下展开的，是在现代化和全球化的推动下进行的，是以中国社会、经济、政治的整体变迁为基础的。1978年，中国政府宣布实行对内改革、对外开放的政策，这标志着中国正式全面地走上现代化道路和融人全球化的历史进程。自从20世纪70年代末，中国为了改变贫穷落后的面貌，提出了实现“四个现代化”的目标，从此全面启动了由农业社会向工业化社会转型的历史进程。正是要改变贫穷落后面貌的强烈愿望和对过去几十年忽视经济工作的深刻反省，决定了中国实行改革开放政策最初是以要“搞活经济”，实现国家富强为目的的。然而，由于长期以来中国的经济过程是在行政权力以严格的指令性计划绝对支配和全面干预下运行的，所以，“搞活经济”的最大阻力不是来自于别处，恰恰来自于现行的行政管理体制和管理方式。改革传统的高度集权的行政管理体制已成为“搞活经济”、推进现代化进程的客观要求。换句话说，要实现中国的现代化，行政管理也必须现代化，没有行政管理的现代化，中国的现代化目标是不可能实现的。正是在这样的历史条件下，中国政府顺应世界历史的现代化潮流和亿万人民改善生活的良好愿望，开启了行政管理改革的历史进程。经过30年的改革，中国初步实现了由适应计划经济的行政管理体制向适应市场经济体制的行政管理体制的转型。正是在这个意义上讲，中国的行政管理改革既是面临现代化与全球化双重压力下的一种应对，也是中国政府为推进中国现代化建设所作出的历史选择。

　　改革开放以来，中国在推进现代化建设的过程中，始终面临着来自三个方面的严峻考验:一是市场化方向的经济体制改革所带来的挑战;二是政治民主化发展所带来的挑战;三是全球化进程加快带来的挑战。行政管理改革在一定程度上是对这些挑战作出的一种应对。

　　从应对市场化挑战方面看，市场经济作为一种以价格信号为主导的市场机制来配置生产要素和资源的经济形式，在本质上排斥行政命令对经济运行具体过程的干预。30年行政管理改革的重要使命之一，就是伴随着计划经济向社会主义市场经济的转变，不断地调整政府与市场的关系，通过建立完善的市场机制和完备的宏观调控机制，使政府和市场能够有效克服自身的缺陷，发挥彼此难以相互替代的功能，实现政府与市场功能的良性互动。

　　从应对政治民主化挑战方面看。改革开放以来，随着市场经济的发展、公民社会的形成，民主政治建设的步伐也在加快，特别是基础民主实践从农村向城市的拓展，公民的民主意识不断增强。如果说，市场经济对社会发展的根本作用在于激活了每个社会成员在经济上的自主性与追求利益的主动性，那么就可以说，民主政治的发展则把社会成员对利益的追求和维护转化成权利的要求和主张，从而为公民维护和争取自身利益提供了正当性和合法性。公民的自主意识、平等意识、权利意识不断增强突出表现在两个方面:一方面，人们在政治、经济、文化和其他社会生活中企盼有更多的选择自由，要求机会均等、平等竞争并在法律面前能受到平等对待和保护的呼声日益强烈。另一方面，随着利益和价值的多元化及多元利益主体的形成，公民对于公共事务，特别是关系到自身利益的公共事务要求享有充分的知情权、表达权、参与权和监督权的政治参与意识日益增强。面对着多元社会结构的形成及日益高涨的公民政治参与要求，那种传统的依靠强制性力量和单方面自上而下的管理方式已经难以为继了。政府要维持政治的合法性，只有通过自身的民主化改革来应对这一挑战。行政管理民主化改革的核心是重新调整政府与公民的关系。这种重新调整主要表现在两个方面:一方面，重构政府与公民的关系，从过去主张“为民做主”到主张“执政为民”;从把政府看作是权威主体、管理主体到强调政府是责任政府、服务政府;从强调公民对政府管理的服从义务，到强调尊重和保护人权;另一方面，逐渐扩大公民参与对公共事务的管理权利。如果说前者是观念的改变，后者则是制度的改革。因为没有适当的制度安排和有效的参与途径，扩大公民参与就是一个口号，没有任何实质意义。近些年来，各级政府在扩大公民有效参与方面做出了一些有益的探索和创新，如实行政务公开，保障公民的知情权;建立重大事项的协商制度、重大决策的咨询制度、公共政策的听证制度、各级政府接待日制度、公民参与政府绩效评估制度等保证公民的表达权和参与权。政府理念的更新和公民政治参与的扩大，对于形成政府和公民之间对话、协商和合作的良性互动关系，有效应对公民“参与爆炸”，起到了十分重要的作用。

　　从应对全球化挑战方面看。中国实行对外开放政策，全面融入全球化进程，不仅有力地促进了中国经济的快速发展，而且，也使中国的国际地位和在国际事务中的影响力日益提高和增强。正如任何事物都有两面性一样，全球化在推动中国经济融入世界经济的同时，也给中国的行政管理带来了新的困难和矛盾，孕育着新的安全风险。全球化对中国行政管理的挑战，核心是如何协调国内治理与全球治理的关系问题。这些问题如果处理不当，都可能对中国社会带来经济波动和不稳定。

　　(二)中国行政管理改革的内在逻辑和发展方向

　　经过30年的行政管理改革，期间经历了简政放权、转变政府职能、政府管理模式创新等阶段的改革，那种传统的以行政管制为主体的政府管理方式已经发生了根本性改变，开始向构建以服务型政府为核心内涵的政府管理模式转变。从注重管制向注重服务的转变，不仅涉及政府理念的更新、政府行为取向的重新定位、政府施政规则的重建，也包括政府职能和结构、政府施政方式、方法和运行机制的改变。

　　需要强调的是，建设服务型政府，实现政府管理从管制向服务的转变，并不是完全放弃必要的管理和管制，而是要实现管理与服务的有机结合，服务是目的，管理是手段，要在服务中实施管理，在管理中体现服务。尽管这种转变还刚刚开始，服务型政府的建设还远不尽如人意，但对于一个有着几千年封建传统，又深受“官贵民贱”意识影响，习惯于以“官”为“本位”来思考问题和采取行动的民族而言，这种转变无疑具有深远的历史意义。正是在这个意义上讲，政府管理从注重管制向注重服务的转变，是中国政府管理的一场革命性变革。

　　政府管理从注重管制向注重服务的转变，不是领导人的主观意志，也不是某些人的主张，而是一种具有必然性的发展逻辑，这种发展逻辑是市场化改革、民主化潮流、全球化进程推动的结果。是政府与市场、政府与公民、国内治理与全球治理相互作用的结果。

  （作者系吉林大学行政学院院长、教授、博士生导师，北京大学政治发展与政府管理研究所兼职研究员）

（文章来源：2009年第2期）